Il discorso di Draghi a Pisa/1

Pubblichiamo in tre parti il discorso di Mario Draghi, presidente della Bce, in occasione del conferimento della Laurea honoris causa in Economia della Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa il 15 dicembre 2018.

Fra un mese si celebra il ventesimo anniversario della nascita dell’euro.

Sono stati due decenni molto particolari. Nel primo si è esaurito un ciclo finanziario espansivo globale durato trent’anni; il secondo è stato segnato dalla peggiore crisi economica e finanziaria dagli anni ’30. Da entrambi possiamo trarre utili lezioni, per ciò che occorre ancora fare.

L’unione monetaria è stata un successo sotto molti punti di vista. Dobbiamo allo stesso tempo riconoscere che non in tutti paesi sono stati ottenuti i risultati che ci si attendeva, in parte per le politiche nazionali seguite, in parte per l’incompletezza dell’unione monetaria che non ha consentito un’adeguata azione di stabilizzazione ciclica durante la crisi. Occorre ora disegnare i cambiamenti necessari perché l’unione monetaria funzioni a beneficio di tutti i paesi e realizzarli il prima possibile, ma spiegandone l’importanza a tutti i cittadini europei.

PERCHE’ “UN MERCATO E UNA MONETA”

Il mercato unico è visto non di rado come una semplice trasposizione del processo di globalizzazione a cui nel tempo è stata tolta persino la flessibilità dei cambi. Non è così. La globalizzazione ha complessivamente accresciuto il benessere in tutte le economie, soprattutto di quelle emergenti, ma è oggi chiaro che le regole che ne hanno accompagnato la diffusione non sono state sufficienti a impedirne profonde distorsioni. L’apertura dei mercati, senza regole, ha accresciuto la percezione di insicurezza delle persone particolarmente esposte alla più forte concorrenza, ha accentuato in esse il senso di essere state lasciate indietro in un mondo in cui le grandi ricchezze prodotte si concentravano in poche mani. Il mercato interno, invece, sin dall’inizio è stato concepito come un progetto in cui l’obiettivo di cogliere i frutti dell’apertura delle economie era strettamente legato a quello di attutirne i costi per i più deboli, di promuovere la crescita, ma proteggendo i cittadini europei dalle ingiustizie del libero mercato. Questa era senza dubbio anche la visione di Delors, l’architetto del mercato interno.

L’obiettivo del mercato unico fu delineato in un momento di debolezza dell’economia europea. Il tasso di crescita dei dodici paesi che in seguito avrebbero formato l’area dell’euro, dopo essersi attestato al 5,3% annuo dal 1960 al 1973, si abbassò al 2,2% all’anno dal 1973 al 1985; similmente, il prodotto potenziale aveva rallentato dal 5% annuo all’inizio degli anni ’70 a circa il 2 all’inizio del decennio successivo.

La risposta dei governi alla bassa crescita fu di aumentare i deficit di bilancio. Dal 1973 al 1985 i disavanzi pubblici furono in media il 3,5% del PIL nei futuri paesi dell’area dell’euro a 12, il 9% in Italia. Negli stessi paesi la disoccupazione salì in media dal 2,6 al 9,2% e dal 5,9 all’8,2% in Italia. Per rilanciare la crescita, l’Europa aveva già a disposizione uno strumento efficace: il mercato unico. Ma una delle ragioni importanti del rallentamento nella crescita del prodotto potenziale era la stagnazione del commercio interno CEE all’inizio degli anni ’70, poiché il mercato comune europeo riguardava essenzialmente prodotti intermedi maturi, la cui crescita iniziava a declinare. Gli scambi dei prodotti di settori innovativi ad alto contenuto di R&S e di lavoro qualificato erano ancora intralciati dalle barriere non tariffarie che ostacolavano i trasferimenti di produttività. Rimuovendo queste barriere, il progetto del mercato unico puntava a rilanciare la crescita e l’occupazione. Ma non si esauriva in ciò, perché mirava anche a garantire una rete di protezione capace di sostenere i costi sociali del cambiamento che ne sarebbe inevitabilmente derivato e creava il terreno politicamente più favorevole per far avanzare il processo di integrazione europea, anch’esso reso più arduo dalla crisi degli anni ’70.

Fu proprio il progetto del mercato interno che consentì all’Europa, a differenza di quello che accadeva su scala globale, di imporre i propri valori al processo di integrazione, di costruire cioè un mercato che fosse, per quanto possibile, libero ma giusto. La regolamentazione dei prodotti poteva essere utilizzata non solo per tutelare i consumatori dai bassi standard qualitativi vigenti in altri paesi e per proteggere i produttori dalla concorrenza sleale, ma anche per porre un freno al dumping sociale ed elevare gli standard delle condizioni di lavoro.

Per questi motivi il mercato interno si accompagnò, a metà degli anni Ottanta, a un rafforzamento delle regole comuni nella CE e dei poteri di controllo giurisdizionale. All’apertura dei mercati si accompagna la protezione della concorrenza leale con la creazione dell’antitrust; gli standard regolamentari divennero più cogenti, ad esempio con l’obbligo dell’indicazione della provenienza geografica per prodotti alimentari specifici. Le clausole di salvaguardia fondamentali del modello sociale europeo furono progressivamente incorporate nella legislazione comunitaria, nelle aree di competenza di quest’ultima.

La Carta dei diritti fondamentali ha impedito una corsa al ribasso dei diritti dei lavoratori. È stata introdotta una specifica legislazione per limitare le pratiche di lavoro scorrette, come è avvenuto ad esempio quest’anno con la revisione della direttiva sui lavoratori distaccati. La legislazione europea tutela le persone a maggior rischio occupazionale, come nel 1997 la direttiva sui lavoratori a tempo parziale e a tempo determinato. Un anno fa le istituzioni europee hanno sottoscritto il pilastro europeo dei diritti sociali, riguardante le pari opportunità e l’accesso al mercato del lavoro, l’equità delle condizioni di lavoro, la protezione sociale e l’inclusione.

La legislazione europea non ha condotto a una completa armonizzazione dei sistemi di protezione sociale nei vari paesi membri, ma il divario in termini di standard qualitativi delle condizioni di lavoro è gradualmente diminuito, anche dopo l’entrata nell’Unione di paesi a più basso reddito pro capite. Nonostante il rallentamento osservato negli ultimi anni, varie ricerche condotte mostrano un processo di convergenza in importanti comparti della spesa sociale in rapporto al PIL relativamente sostenuto a partire dal 1980. Non così in ambito internazionale.

Con il mercato unico che richiedeva una maggiore stabilità dei tassi di cambio di quanto non avvenisse in un’area di libero scambio, si manifestarono peraltro importanti trade-off per la politica economica; lo chiarì Padoa-Schioppa in un suo famoso contributo sul “quartetto inconsistente”: se i paesi europei volevano beneficiare del libero scambio tra di loro, non potevano avere allo stesso tempo mobilità dei capitali, indipendenza della politica monetaria e un tasso di cambio fisso. I vari paesi inizialmente affrontarono questo dilemma cercando sì di mantenere i cambi fissi, ma introducendo i controlli sui movimenti di capitale a breve. Ciò permise di mantenere una certa autonomia nelle politiche monetarie ma, col progredire dell’integrazione finanziaria e con la progressiva abolizione dei controlli sui capitali nel corso degli anni ’80, i cambi fissi divennero insostenibili. Nel sistema monetario europeo, i paesi le cui valute erano legate al marco tedesco dagli accordi di cambio dovevano, di fronte alle tempeste finanziarie internazionali di quegli anni, prendere periodicamente la decisione se mantenere una politica monetaria indipendente e svalutare o mantenere il cambio agganciato al marco e perdere ogni sovranità sulla politica monetaria.

Data la frequenza con cui queste decisioni si presentavano ai policy maker, alcuni paesi persero sia i benefici della stabilità dei cambi, sia la sovranità sulla loro politica monetaria. I costi sociali per questi paesi furono altissimi. Il processo si concluse con la crisi valutaria del 1992-93, quando fu chiaro che i paesi entrati in recessione non avrebbero potuto continuare ad alzare i tassi di interesse per inseguire quelli tedeschi. D’altra parte, una politica di svalutazioni reiterate mal si conciliava con la costruzione del mercato unico.

La situazione veniva ben descritta nelle parole del premio Nobel Robert Mundell, l’artefice della teoria delle aree valutarie ottimali: “Non riuscivo a capire perché dei paesi intenti a formare un mercato unico dovessero subire una nuova barriera al commercio sotto forma di incertezza sull’andamento dei loro tassi di cambio”.

La flessibilità dei tassi di cambio avrebbe indebolito il mercato unico in due modi. In primo luogo avrebbe ridotto l’incentivo delle imprese residenti nel paese che svalutava ad accrescere la produttività, perché avrebbero potuto – sia pur temporaneamente – elevare la competitività senza aumentare il prodotto per addetto. L’Europa sperimentò ripetutamente come questa via fosse tutt’altro che efficace. Dal varo dello SME nel 1979 alla crisi del 1992 la lira venne svalutata 7 volte rispetto al DM (marco tedesco), perdendo cumulativamente circa la metà del suo valore rispetto a questa valuta. Eppure, la crescita media annua della produttività in Italia fu inferiore a quella dei futuri paesi dell’area dell’euro a 12 nello stesso periodo, la crescita del PIL fu pressappoco la stessa di quella dei partner europei e il tasso di disoccupazione aumentò di 1,3 punti percentuali. Al contempo, l’inflazione al consumo toccò cumulativamente il 223% contro il 103% dei futuri paesi dell’area dell’euro a 12.

In secondo luogo, il progetto del mercato unico sarebbe stato a lungo andare compromesso se gli sforzi delle imprese volti ad accrescere la produttività fossero stati vanificati da politiche di “beggar thy neighbour” degli altri paesi attraverso svalutazioni ripetute. L’apertura dei mercati non sarebbe durata.

L’Europa aveva del resto sperimentato con la Politica Agricola Comune quali potessero essere i problemi generati dai cambiamenti nei valori relativi delle valute negli anni ’60. In assenza di una moneta unica, la PAC si basava su prezzi definiti in unità di conto. Nel 1969 la rivalutazione del marco tedesco e la corrispondente svalutazione del franco francese incrinarono la fiducia dei mercati a seguito delle richieste degli agricoltori colpiti di essere compensati per le perdite subite. Il problema fu affrontato introducendo compensazioni monetarie per mitigare gli effetti di improvvise variazioni dei prezzi agricoli a seguito di repentini aggiustamenti delle parità dei cambi. Questa soluzione si rivelò tuttavia di macchinosa realizzazione e incapace di impedire l’emergere di significative distorsioni nella produzione e nel commercio, con l’effetto di avvelenare le relazioni nella Comunità.

In sintesi, una moneta unica rappresentava, per lo meno in linea di principio, un modo per sfuggire ai dilemmi del “quartetto inconsistente”, offrendo ai paesi la possibilità di mantenere stabili i tassi di cambio e quindi di godere dei benefici dell’apertura all’interno del mercato unico, contenendone allo stesso tempo i costi.

Come sappiamo, non tutti i paesi che entrarono nel mercato unico aderirono allo stesso tempo anche all’euro. Alcuni paesi, come la Danimarca, agganciarono le proprie valute alla moneta unica. Per altri il mercato unico rappresentò l’anticamera dell’euro. Altri cinque paesi adottarono l’euro nei primi dieci anni e altri tre nei dieci anni successivi, mentre alcune economie più piccole non l’hanno ad oggi introdotto. Il caso del Regno Unito, l’unica grande economia che scelse di rimanere fuori dall’area dell’euro è particolare, non solo per motivi politici ma anche per ragioni strutturali, come la bassa sensibilità dei prezzi alle variazioni del tasso di cambio in passato.

Brexit: se Londra divorzia da Bruxelles

Il prossimo 23 giugno i cittadini britannici saranno chiamati a decidere circa la permanenza del loro paese nell’Unione Europea. È la realizzazione di un impegno assunto dal premier David Cameron durante la campagna elettorale per ottenere un secondo mandato per indire un referendum sull’Unione.

La paura della Brexit ha già prodotto alcuni risultati. Grazie ad una trattativa con la UE Cameron ha ottenuto la possibilità di limitare per un certo numero di anni l’accesso al welfare per i cittadini comunitari e l’esenzione per la Gran Bretagna da ogni obbligo di partecipare ad ulteriori step dell’integrazione europea.

referendum Regno UnitoRisultati che, ovviamente, sono stati subito portati nella campagna di Cameron per restare nell’Unione. Tuttavia il partito conservatore si è spaccato perché una parte (l’ex sindaco di Londra Boris Johnson, il ministro della giustizia Michael Gove e molti parlamentari) stanno facendo campagna elettorale per la Brexit insieme ai populisti dell’United Kingdom Independence Party di Nigel Farage. Con qualche defezione, invece, sono per la permanenza nell’Unione i laburisti, i verdi ed i liberali. La Confindustria britannica e gran parte dei sindacati hanno chiesto ai loro iscritti di andare a votare per rimanere nell’Unione.

Il governo Cameron dopo aver concluso l’accordo con l’Ue ha diffuso uno studio che quantifica in circa 3.000 sterline l’anno a famiglia il costo dell’abbandono dell’UE; gli euroscettici hanno subito contestato le cifre, Johnson ha stimato in almeno 2 miliardi i costi della permanenza nell’Ue mentre Farage ha sottolineato che rimanendo legata a Bruxelles Londra dovrà accogliere diverse centinaia di migliaia di migranti l’anno per molti anni.

Tutti i principali analisti affermano che in caso di Brexit i cittadini britannici sconterebbero la gran parte dei costi, tuttavia e’ assai difficile fare stime precise e capire quali economie sarebbero maggiormente penalizzate da un evento con un grande potenziale destabilizzante. Di certo nel breve periodo sarebbe cruciale il ruolo della politica monetaria. Se da una parte il divorzio allenterebbe i legami tra Londra ed il mercato unico aprendo spazi per le principali piazze finanziarie UE, (Parigi, Francoforte e Milano in testa) dall’altra costituirebbe un ulteriore segnale di sfiducia per il progetto europeo appesantito dalla crisi economico-finanziaria e in difficoltà fin dalla bocciatura della costituzione europea.

unione europeaIn ogni caso non sarà possibile fare un quadro attendibile delle possibili conseguenze della Brexit se prima non sarà noto come verranno ricomposte le relazioni tra Londra e gli altri Stati UE. Per esempio sarebbe possibile far aderire la Gran Bretagna allo Spazio Economico Europeo. In questo modo il Regno Unito si troverebbe in una situazione analoga a quella di Norvegia, Islanda e Liechtenstein. Tuttavia il presidente della Commissione Juncker e il ministro dell’economia tedesco Schauble hanno fatto intendere che non saranno concessi percorsi privilegiati a Londra. Inoltre la Gran Bretagna fuori dalla UE dovrebbe rinegoziare tutti gli accordi commerciali in un momento storico in cui l’opinione pubblica e i governi non sono molto favorevoli al libero scambio. Londra per esempio potrebbe trovarsi fuori, ammesso che venga concluso, dal TTIP, il più importante trattato commerciale della storia. Si tratterebbe di una conseguenza forse gradita ad una parte della sinistra britannica ma non certo ai thatcheriani del partito conservatore e dell’UKIP.

In molti, a partire dal governatore della Bank of England, hanno ammonito che la City fuori dall’UE potrebbe diventare più debole.  Vi sono diverse alternative: alcune grandi banche potrebbero portare il loro quartier generale in una grande piazza finanziaria UE; altre potrebbero portare in Europa continentale solo una parte dei loro uffici londinesi; in ogni caso  i grandi gruppi attenderebbero la definizione del nuovo ruolo di Londra in Europa quindi ragionevolmente servirebbero un paio d’anni per avere un’idea del futuro della City (e di Francoforte, Parigi e Milano che potrebbero ottenere qualche beneficio dal divorzio del secolo).
indipendenza ScoziaInfine se la Gran Bretagna dovesse abbandonare l’Unione gli scozzesi chiederebbero di ripetere il referendum sull’indipendenza, con Londra che potrebbe perdere un altro pezzo dell’impero e Glasgow in una situazione assai difficile: con un significativo deficit, priva dell’ombrello della City, senza la garanzia di poter usare la sterlina, lontana dall’euro e forse anche dalla UE.

Se è facile immaginare che in una UE senza Londra, Parigi e Berlino peserebbero di più è più difficile capire se con un’unione che si ferma alla Manica vi sarebbe meno attenzione alla concorrenza ed al libero scambio. E ancora più arduo è cercare di capire se, senza i liberisti Thatcheriani e senza gli anomali laburisti britannici l’Unione si sposterebbe a sinistra o se in un’Unione senza Londra sarebbe più facile fare le riforme necessarie per fare funzionare l’euro o per dirla con parole più appropriate rendere la zona euro un’area valutaria ottimale.

In conclusione l’analisi economica porta a ritenere che la Gran Bretagna sia il paese più esposto a rischi in caso di separazione; quella politica e della storia recente porta a pensare che la zona euro e soprattutto i suoi paesi più deboli siano i più esposti agli eventi destabilizzanti. Troppo spesso per esempio i paesi mediterranei negli ultimi anni hanno fatto moltissima fatica a gestire crisi realmente o apparentemente nate lontano da loro. Troppo spesso in questi anni la BCE è stato l’unico soggetto che ha sostenuto la crescita. A Londra come nelle altre capitali europee è l’ora della politica o la destabilizzazione prenderà il sopravvento

Salvatore Sinagra

Come far ripartire l’economia europea (di Francesco Giavazzi e Guido Tabellini)

soluzione crisi EuropaLa stagnazione dell’Eurozona richiede un’azione politica coordinata tra gli Stati. Tra gli interventi chiave, significativo taglio delle tasse, estensione degli obiettivi di disavanzo di bilancio ed emissione di debito pubblico a lungo termine, acquistato dalla Bce, senza sterilizzazione.

Quantitative fiscale insieme al quantitative easing

Il mantra di questo periodo è che, ancora una volta, spetta alla Bce salvare l’Eurozona: il quantitative easing è l’ultimo strumento a disposizione per far ripartire l’economia europea e più la Bce aspetta prima di iniziare a comprare titoli di Stato, più lontana si fa la ripresa. Questa analisi, tuttavia, sopravvaluta il potere della politica monetaria.
La sfida principale che l’Eurozona si trova ad affrontare è la mancanza di domanda aggregata: un problema molto più importante rispetto a squilibri interni o mancanza di competitività in periferia.

Consideriamo alcuni dati. Alla fine del 2013:

i consumi privati nella zona euro sono stati del 2 per cento inferiori rispetto al 2007;
gli investimenti privati sono diminuiti del 20 per cento in confronto ai dati registrati nel 2007;
i prezzi alla produzione sono in calo da oltre un anno.

L’unica nota positiva è l’aumento delle esportazioni di quasi il 10 per cento dalla fine del 2013.
Negli Stati Uniti, invece, Pil e consumi privati sono del 6-7 per cento superiori rispetto a sei anni fa e anche gli investimenti sono più alti del livello pre-crisi.

politiche economiche europeeLa politica macroeconomica non è più una prerogativa nazionale

Se il problema è la mancanza di domanda, allora la soluzione può essere trovata solo a livello europeo. La politica fiscale è vincolata dal Patto di stabilità e la politica monetaria è nelle mani della Bce. Inoltre, gli effetti di ricaduta tra gli Stati membri fanno sì che uno sforzo coordinato per rilanciare la domanda aggregata sia più efficace rispetto a isolate azioni specifiche di singoli paesi.
Che cosa si può fare quindi per aumentare la domanda aggregata nella zona euro? Da un punto di vista tecnico, la risposta è semplice e ha pochi svantaggi.

• Tutti i paesi dovrebbero varare un significativo taglio delle tasse, per esempio dell’ordine del 5 per cento del Pil.
• Per ridurre il deficit di bilancio creatosi in seguito al taglio delle tasse, i paesi dovrebbero avere a disposizione un certo numero di anni (almeno tre o quattro) e dovrebbero cercare di raggiungere questo obiettivo attraverso una combinazione di maggiore crescita e minori spese.
• Per finanziare ulteriori deficit, gli Stati membri dovrebbero emettere debito pubblico a lungo termine, con scadenza a 30 anni, per esempio.

Il debito supplementare dovrebbe essere acquistato integralmente dalla Bce, senza alcuna sterilizzazione corrispondente, e gli interessi sul debito dovrebbero essere restituiti agli azionisti della Banca centrale come signoraggio.
Come dimostra la recente esperienza di altri paesi avanzati, la chiave per il successo della gestione della domanda aggregata è in una giusta combinazione di espansione monetaria e fiscale. Il quantitative easing di per sé non servirebbe a molto per rilanciare il credito bancario e la spesa privata: il credito in Europa passa principalmente attraverso le banche e non nei mercati finanziari.
piano junckerD’altra parte, l’espansione fiscale senza allentamento monetario sarebbe quasi impossibile: il debito pubblico in circolazione è già troppo elevato in molti paesi. Invece, una simultanea espansione monetaria e fiscale stimolerebbe la domanda aggregata sia in modo diretto che indiretto, attraverso un tasso di cambio svalutato. E la conseguente inflazione temporaneamente più elevata sarebbe la benvenuta, in quanto ridurrebbe il problema dell’eccesso di debito e faciliterebbe il raggiungimento dell’obiettivo di stabilità dei prezzi in capo alla Bce.

Il piano Juncker di investimenti pubblici europei non è la soluzione 

Il nuovo presidente della Commissione, Jean-Claude Juncker, ha fatto capire che ha intenzione di affrontare la mancanza di domanda aggregata con il lancio di un programma di investimenti pubblici per un valore complessivo di 300 miliardi di euro nei prossimi tre anni: è un piano troppo timido, per diversi motivi.

Manca la parte di espansione monetaria, il che rende problematico il finanziamento e riduce l’efficacia dello stimolo.
• Un aumento degli investimenti pubblici ha diversi svantaggi rispetto ai tagli fiscali, come ha dimostrato l’esperienza del Giappone.
• Quel che è più importante, serve molto tempo per attuare un piano del genere, mentre è necessario agire subito, non con provvedimenti diluiti in due anni.

In alcuni paesi, poi, un simile programma rischia di portare a corruzione e cattiva allocazione delle risorse. Alcuni investimenti in infrastrutture europee sono certamente utili e dovrebbero essere finanziati dalla Banca europea per gli investimenti, ma non possono essere dell’ordine di grandezza necessario a superare quella carenza di domanda aggregata che sta affondando l’Eurozona.

scelte in EuropaOstacoli politici

L’ostacolo principale per uno stimolo monetario e fiscale simultaneo non è economico, bensì politico.
Incontrerebbe l’opposizione dalla Germania, e forse di altri Stati membri, perché in contrasto con il principio della separazione tra politica monetaria e fiscale sancito dal Trattato, e perché l’idea che in Europa le tasse siano troppo alte non si accorda con i principi di un’economia sociale di mercato.
Se le obiezioni politiche dovessero impedire un’azione coordinata per rilanciare la domanda aggregata, entro qualche mese la Bce sarà comunque costretta ad avviare un quantitative easing, per cercare di combattere la deflazione. Ma questo non funzionerà. E l’Eurozona rimarrà in depressione, alimentando così sentimenti anti-europei tra i suoi cittadini.

Francesco Giavazzi – Guido Tabellini tratto da www.lavoce.info

Cos’è l’Unione Bancaria e perché serve subito (di Salvatore Sinagra)

Ormai da diversi mesi, almeno  dal Consiglio Europeo di giugno, si parla di Unione Bancaria; qualche commentatore soprattutto di estrazione federalista ha affermato che tutto sommato gli unici passi avanti del vertice di giugno sono avvenuti convergendo verso un accordo sulla regolamentazione delle banche; al contrario, qualche irriducibile euroscettico ha cercato di urlare contro l’Unione Europea che ancora una volta salva le banche e non il popolo europeo. Ma cosa sta succedendo effettivamente?

La mia premessa è che a me non piace il termine Unione bancaria, io preferirei si parlasse di costituzione di un’Autorità Europea per la vigilanza sul settore bancario.

Con l’espressione Unione Bancaria si identifica un sistema che poggia su tre pilastri: (i) l’istituzione di un’autorità di vigilanza europea sulle banche; (ii) una procedura europea di gestione delle crisi bancarie; (iii) un sistema di garanzia europeo sui depositi bancari. Il significativo impegno delle istituzioni comunitarie su tale fronte è forse anche frutto delle crescenti difficoltà delle banche spagnole e della circostanza che difficilmente il governo  spagnolo riuscirà  a ricapitalizzarle.  Con il Consiglio Europeo di giugno i  leader europei affermano la necessità di varare l’Unione Bancaria, poi informalmente i governi indicano nella BCE il soggetto che assurgerà alla supervisione del sistema bancario europeo ed infine il Parlamento europeo si dichiara favorevole all’investitura della BCE  a condizione che sia esercitato il controllo democratico da parte del Parlamento stesso.

Possiamo sintetizzare che l’Unione Bancaria è quindi un meccanismo di gestione sia della fisiologia (come  prevenire le crisi del sistema bancario) sia della patologia (come ci comportiamo se un istituto di credito è prossimo al default). L’Unione Bancaria non è quindi un regalo alle banche, ma un insieme di regole.

A prima vista l’Unione Bancaria potrebbe quindi sembrare una risposta (più o meno precisa e opportuna) all’ultima bomba ad orologeria posta sotto l’Unione Europea, ma così non è poiché le autorità dell’Unione Europea nel 2008 e nel 2009 si sono attivate ed hanno istituito, prima un comitato (comitato europeo per il rischio sistemico), poi un’agenzia per il controllo del sistema bancario (nota con l’acronimo inglese di Eba) e infine un gruppo di studio (il gruppo Liikanen) con la finalità di produrre un rapporto sulle possibili riforme di lungo periodo del settore bancario. Parlare di Unione Bancaria oggi necessita di molte premesse e la regina di queste premesse è che la proposta deve essere analizzata nel più ampio tentativo di modificare la regolamentazione della finanza rispetto alla quale vi sono differenti punti di vista. Vi è chi afferma che l’Unione Bancaria è la riforma più importante; altri dicono che, se nel 2007 ci fosse stata la regola della separazione tra banche di deposito e banche di investimento, il caso Lehman Brothers non si sarebbe verificato; altri, infine, vedono nella tobin tax il migliore intervento per domare la finanza perché la speculazione ha significativi costi sociali e una tassa sulle transazioni finanziarie potrebbe esser lo strumento per far fronte almeno in  parte a tali costi. Forse ha poco senso  scegliere il migliore tra tutti questi punti di vista perché con molta probabilità sono tra loro compatibili e forse anche complementari.

Altra premessa è che a livello di G20 esiste una regolamentazione comune dell’attività bancaria riguardo alle dotazioni di capitale che le banche devono avere: si tratta degli accordi di Basilea, che sono oggetto di molteplici controversie. Accordi che non sono rimessi in discussione dall’Unione Bancaria perché, comunque, la BCE vigilerà sul loro rispetto.

La posizione del Parlamento europeo può suscitare dubbi sui singoli dettagli, ma è assolutamente necessario che in breve tempo sia tradotta in provvedimenti vincolanti. Oggi serve un’ Unione Bancaria perché noi europei non possiamo permetterci una “Lehman Brothers a casa nostra” e perché l’Unione Bancaria potrebbe essere fondamentale per la tenuta dell’euro.

L’Unione bancaria è prima di tutto un meccanismo di prevenzione e risoluzione delle crisi bancarie  e di ricapitalizzazione delle banche. E’ chiaro che i paesi che sono costretti a rincorrere lo spread, qualora si trovassero di fronte ad una crisi bancaria di significativa portata, non sarebbero in grado di ricapitalizzare le banche (il caso spagnolo è sotto gli occhi di tutti). L’Unione Bancaria, quindi,  potrebbe essere  “un sistema di mutualizzazione dei rischi del settore bancario” e se per la mutualizzazione del debito i cittadini dei paesi più virtuosi possono eccepire che per loro non è equità pagare i debiti dei paesi meno efficienti, la situazione è palesemente diversa per quanto riguarda la sostenibilità del sistema bancario. Infatti, i debiti sono ancora nazionali mentre l’operatività delle banche trascende i confini degli Stati nazionali.

E’ palese che l’efficacia dei controlli delle autorità di vigilanza sul settore bancario nell’Unione Europea è abbastanza difforme. Se, per esempio, in  Italia gli istituti di credito non corrono fino a prova contraria, i rischi delle banche spagnole o irlandesi è perché sono stati “vigilati” meglio. Occorre, quindi, un organo unico che vigili sul rispetto di una regolamentazione comune e lo faccia utilizzando le prassi migliori (cioè quelle più rigorose), perché scrivere regole comuni non basta, ma serve che ovunque vi sia lo stesso impegno affinché possano essere rispettate.

Accentrare i controlli sulla BCE, tra l’altro, garantirebbe maggiore terzietà. Oggi i grandi istituti bancari hanno un significativo peso nelle scelte delle autorità che li vigilano mentre, affidare i controlli alla BCE, diluirebbe il potere dei singoli istituti vigilati. Infine, sottoporre tutte le banche alle medesima autorità, alle medesime regole ed alle medesime prassi sarebbe un elemento di completamento del mercato interno e quindi garantirebbe una più equa concorrenza tra i diversi istituti di credito, evitando anche il rischio che vi sia una competizione al ribasso tra le diverse autorità nazionali di vigilanza ovvero il rischio che queste adottino prassi non troppo rigorose per paura di porre in situazioni di svantaggio competitivo le proprie banche.

È palese che i singoli Stati non sono in grado di regolamentare autonomamente banche e finanza. Deve, infatti, far riflettere che almeno da due decenni (quindi prima della vicenda Lehman Brothers) si tenti di convergere su una regolamentazione condivisa a livello internazionale; un sistema bancario unico potrebbe costituire un passo importante affinché sul tema l’Unione Europea parli con una sola voce  e riesca  a concorrere alla definizione di una governance internazionale.

Certo non mancano critiche all’approccio in questione e non tutte sono infondate. Alcuni si chiedono perché la funzione di vigilanza debba essere attribuita alla Banca Centrale Europea. A mio avviso sarebbe opportuno chiedersi il contrario e cioè per quale motivo di tale incarico dovrebbe essere investito un altro soggetto. La funzione di vigilanza del sistema bancario tradizionalmente è propria dell’istituto che batte moneta, ma le banche nazionali dell’area euro attualmente pur vigilando sui loro sistemi bancari non battono moneta. È allora razionale pensare, che, se si accentra a livello dell’Unione Europea il sistema dei controlli, se ne faccia carico chi batte moneta che poi è lo stesso istituto che la vigila (la BCE).

A questo punto ci si domanda se i destinatari delle misure richieste come contropartita per le operazioni di ricapitalizzazione decise dalla BCE possano essere anche gli stati oltre alle banche. A mio parere è opportuno che siano solo le banche, ma in ogni caso l’ Unione Bancaria potrebbe escludere il Fondo Monetario Internazionale dalla gestione delle crisi bancarie il che consentirebbe ai governi di trattare solo con la BCE e non con la “famigerata” Troika.

Infine c’è il tema del controllo democratico, prerogativa che il Parlamento richiama per sé ed è  questo, forse, il passaggio più arduo da affrontare. Sicuramente il Parlamento Europeo non si intrometterà nelle questioni operative e di vigilanza, ma potrà concorrere a definire il quadro regolamentare in cui si muoverà la BCE e soprattutto imporre alla BCE trasparenza nelle sue decisioni. Inoltre, qualora si accettasse il principio che per procedere ad una ricapitalizzazione si debbano imporre condizioni anche agli Stati, alla definizione di tali condizioni potrebbe prendere parte il Parlamento. Il controllo democratico potrebbe, quindi, essere la strada per mitigare il ruolo della BCE, che, come polemicamente sottolinea qualcuno, potrebbe diventare una banca “troppo” centrale.

In conclusione la proposta che prende il nome di Unione Bancaria appare  una misura che conduce nella direzione  della stabilità ed del buon funzionamento del mercato bancario, i suoi benefici sembrano nettamente superiori ai suoi costi e se qualcuno teme che l’equilibrio dei poteri nell’Unione Europea possa divenire troppo sbilanciato a favore della BCE è bene puntualizzare che oggi la voce dell’istituto di Francoforte si sente troppo forte soprattutto perché le altre istituzioni parlano troppo piano. Gli strumenti esistono per far sì che la disciplina della finanza non sia una partita giocata solo dalla BCE, ma le altre istituzioni devono voler essere della partita.

Salvatore Sinagra