Le vie della partecipazione: analisi e valutazione civica (di Angela Masi)

vie partecipazioneLa partecipazione dei cittadini alla politica non è un concetto astratto, ma è fatta di azioni, strumenti, ambienti, sedi e i temi di cui si occupa sono quelli concreti che fanno parte delle scelte che le politiche pubbliche devono assumere. Ospedali e trasporti, pulizia delle città e trattamento dei rifiuti, assistenza territoriale e medicinali, istruzione e illuminazione pubblica ecc ecc. Non si può pensare, però, che i cittadini intervengano su tutto a casaccio: occorre un’organizzazione e una cultura della partecipazione.

In un precedente articolo (http://www.civicolab.it/le-vie-della-partecipazione-le-reti-civiche-di-angela-masi/) abbiamo parlato delle reti civiche un ambiente che introduce e favorisce la partecipazione. Adesso parliamo di analisi e valutazione civica che sono gli strumenti di partecipazione tipici della cittadinanza attiva; servono per mettere in condizione i cittadini di valutare i servizi pubblici (o, in generale, tutte le pubbliche amministrazioni); sono basati sulla costruzione partecipata di modalità di informazione e di tutela dei cittadini; hanno come effetto il loro coinvolgimento diretto nella valutazione delle politiche pubbliche.

cittadiniPartiamo da alcune definizioni preliminari. Questa la definizione di cittadinanza attiva secondo Giovanni Moro autore del Manuale della cittadinanza attiva (Carocci, 1998) e fondatore del movimento Cittadinanzattiva: “capacità dei cittadini di organizzarsi, mobilitare in modo autonomo risorse umane, tecniche e finanziarie e di agire nelle politiche pubbliche, con modalità e strategie differenziate, per la tutela dei diritti e per prendersi cura dei beni comuni

Secondo Moro si tratta di “una concezione di cittadinanza più ampia di quella tradizionale, che enfatizza l’esercizio di poteri e di responsabilità dei cittadini e trova fondamento nel principio costituzionale della sussidiarietà circolare, che riconosce il diritto dei cittadini ad una partecipazione attiva finalizzata alla realizzazione dell’interesse generale in una dimensione di condivisione di poteri e responsabilità con le istituzioni”.

andare avantiPer valutazione civica, invece, definiamo un processo di analisi critica e sistematica dell’azione delle amministrazioni pubbliche che coinvolge direttamente i cittadini e le associazioni nelle varie fasi di gestione dei servizi. La valutazione si basa sul reperimento di dati oggettivi attraverso i quali viene formulato un giudizio sui servizi, punto di partenza per eventuali miglioramenti degli stessi. Rispetto alla customer satisfaction che si concentra sulla qualità percepita, nella valutazione civica ci si focalizza sugli elementi di qualità tecnica del servizio, cioè sulla qualità effettivamente erogata.

Attraverso la valutazione civica, sono i cittadini stessi, organizzati e dotati di adeguati strumenti e tecniche di valutazione, a produrre informazioni rilevanti su ambiti di analisi ritenuti significativi, quali i servizi resi da soggetti pubblici o privati (es. sanità, trasporti, scuola, telecomunicazioni, utenze, servizi finanziari, etc.) o politiche pubbliche attuate in determinati settori (come welfare, ambiente, giustizia), a livello nazionale o locale.

L’attività di valutazione civica consente così di monitorare e verificare, ad esempio, il rispetto di determinati standard quanti-qualitativi previsti da impegni contrattuali o Carte dei Servizi, il grado di rispondenza di determinate politiche alle attese dei cittadini o, ancora, l’effettivo rispetto di determinati obblighi normativi, talvolta largamente disattesi.cittadino controlla

La valutazione civica è dunque essenzialmente un’attività “tecnica”. I cittadini non si limitano all’espressione di opinioni soggettive, ma sono in grado di formulare giudizi fondati sulla base di dati e informazioni raccolti e elaborati secondo metodi predefiniti e, per quanto possibile, scientificamente validi e rigorosi.

Secondo Alessio Terzi e Angelo Tanese, esponenti dell’associazione Cittadinanzattiva onlus, “gli elementi che differenziano la valutazione civica rispetto ad altre forme di valutazione e di ricerca sociale sono due: il “punto di vista” dal quale la realtà viene osservata, che identifica, formalizza e rende misurabili aspetti propri dell’esperienza del cittadino, che non possono essere ricondotti o interpretati da altri punti di osservazione; il fatto che tale attività sia resa direttamente e in modo autonomo da cittadini organizzati che intendono esercitare un ruolo attivo nella società per il miglioramento delle istituzioni e del policy making.

Nei processi di valutazione civica l’azione di valutazione coesiste necessariamente con la mobilitazione delle persone in merito a un dato problema, la condivisione di informazioni e di un giudizio rispetto al problema e la partecipazione al reperimento e all’attuazione di soluzioni. Il cittadino-valutatore è sempre e comunque un cittadino attivo e interessato al cambiamento della società”.

cittadini3La valutazione civica non è prevista esplicitamente da norme di legge: oltre al già citato art.118 secondo comma della Costituzione questo strumento si ispira al comma 461 art. 2 della legge Finanziaria del 2008 (L. 24-12-2007 N. 244), che prevede un ruolo attivo dei cittadini e delle loro associazioni nel monitoraggio permanente dei servizi pubblici, nonchè momenti di confronto tra enti locali, cittadini e associazioni per la verifica del funzionamento dei servizi.

Già a partire dal 2000, Cittadinanzattiva ha sperimentato e affinato la metodologia dell’audit civico (i primi progetti sperimentali hanno riguardato l’ambito sanitario) sino ad arrivare, nel 2010 alla nascita dell’Agenzia di Valutazione Civica, una struttura interna a Cittadinanzattiva creata per promuovere la cultura della valutazione e sostenere l’empowerment e la partecipazione dei cittadini nei processi di governo e di produzione delle politiche pubbliche.

Esperienze rilevanti sono state già fatte sia all’interno di decine di Asl e di ospedali, che in tante città nei confronti dei servizi pubblici locali. Di particolare significato un progetto dedicato alla qualità urbana che ha riguardato 14 città del Mezzogiorno realizzato col Dipartimento della Funzione Pubblica e con il Formez.

cittadini valutatoriSi è arrivati anche alla valutazione civica dei tribunali civili: un’esperienza condotta da Cittadinanzattiva in collaborazione con l’Associazione nazionale magistrati e l’Associazione dirigenti della giustizia.

Come si vede non mancano le idee e le esperienze fatte rappresentano un già vasto esempio di quale cambiamento qualitativo potrebbe determinare la sistematica partecipazione dei cittadini alla valutazione delle amministrazioni, dei servizi e delle politiche pubblici se fosse praticata da tutti quelli che si sentono cittadini attivi. Bisogna però considerare la politica come una funzione sociale diffusa e non come una professione riservata ad un corpo di specialisti.

Occorre inoltre cambiare un pò il punto di vista e vedere la partecipazione non come un popolo che scende in piazza e urla le sue richieste e la sua protesta, ma come la quotidianità di una democrazia matura che o è partecipata o non è.

Angela Masi

I miei dubbi sulla revisione costituzionale (di Walter Tocci)

Sono trent’anni che parliamo di riforme istituzionali. È cambiato il mondo ma l’agenda è rimasta sempre la stessa. L’elenco delle cose da fare si è sfilacciato e rimpicciolito, ma campeggia in tutti i programmi di governo. Certo, non c’è più l’entusiasmo iniziale delle tante Bicamerali. In compenso si è tramutato in ossessione.ossessione riforme istituzionali

Il dato saliente del trentennio è il fallimento dei partiti, dei vecchi e dei nuovi, della Prima e della Seconda Repubblica. La classe politica, però, ha oscurato questa causa della crisi di governabilità e l’ha attribuita alle istituzioni. È riuscita con una sorta di transfert psicanalitico a spostare il proprio trauma sulla forma dello Stato. Ha rimosso la propria responsabilità per attribuirla alle regole. In nessun altro paese europeo si è manifestata una simile ossessione, per il semplice motivo che i partiti, pur in difficoltà per ragioni generali, non hanno mai perduto la legittimazione.

“Se non si decide, non è colpa mia ma dello Stato che non funziona”. Questo è il motto del politico, a tutti i livelli, dal governo nazionale all’ultimo dei municipi. Di questo alibi è riuscito a convincere i giornalisti e i politologi – grandi esperti di semplificazioni – e tramite loro l’intera opinione pubblica. Quando la politica è in crisi non perde affatto la capacità di convincimento del popolo, bensì si ritrova ad applicarla alle divagazioni invece che ai problemi reali.

L’equivoco ha alimentato l’accanimento a cambiare le regole, e quando è stato raggiunto lo scopo l’esito si è rivelato negativo. Si fatica a trovare un caso di successo: tutte le regole modificate sono state anche peggiorate.

La divagazione non è stata innocua. Mentre ci occupavamo dell’ingegneria istituzionale, avanzava un pauroso degrado dell’amministrazione statale. La burocrazia, l’inefficienza e l’incompetenza hanno raggiunto livelli inimmaginabili solo trent’anni fa. Le decisioni ormai si prendono solo tramite norme e incentivi, perché non esistono più gli strumenti efficaci per attuare vere politiche pubbliche, come ha denunciato autorevolmente Sabino Cassese.

italiano arrabbiatoIl malessere dei cittadini nasce proprio dalla fatica del rapporto quotidiano con la macchina statale, sempre più incomprensibile e bizzosa. Qualcuno si illude ancora che il cittadino allo sportello sentirà giovamento dalla riforma del bicameralismo. La vera priorità sarebbe una profonda riforma dell’amministrazione, che invece è addirittura scomparsa dall’agenda di governo e affidata a un modesto ministro.

Così, l’esaurimento della Seconda Repubblica ci consegna una forma istituzionale sfilacciata e una classe politica disprezzata se non rifiutata dalla metà del popolo. Alla lunga la rimozione della causa politica della crisi non ha funzionato; l’alibi è stato scoperto, e i cittadini hanno attribuito tutte le responsabilità alla Casta.

Eppure, torna all’esame del Parlamento la vecchia agenda di riforme istituzionali. E stavolta si vuole fare sul serio, cambiando prima di tutto l’articolo 138 che è la chiave di sicurezza dell’intera Costituzione. Mi pare incredibile che una decisione di tale rilevanza storico-giuridica sia presa qui frettolosamente, senza neppure conoscere il testo. Chiedo almeno un rinvio perché si possa esprimere la Direzione del partito, già convocata per la prossima settimana, o ancora meglio l’Assemblea nazionale. E su un argomento tanto importante – per la procedura e ancor di più per i contenuti – sarebbe davvero utile ascoltare il popolo delle primarie con una consultazione ben organizzata.

La vecchia agenda resiste perché appartiene alla mitologia politica, cioè a quelle fantasie che durano nel tempo proprio perché evitano di fare i conti con la realtà. Due miti sembrano i più resistenti alla smentita dei fatti.

Il primo è il futurismo legislativo: bisogna fare in fretta, il mondo cambia ed esige velocità nelle decisioni. Sembra una cosa di buon senso, ma nella realtà le leggi più brutte sono anche quelle approvate in fretta: il Porcellum in poche settimane, le norme ad personam di gran carriera, le leggi Fornero sotto lo sguardo ansioso dei mercati (mentre ora tutti vorrebbero correggerle), e così via molte altre.

Approvare una legge è diventata forma di rappresentazione mediatica che prescinde dall’utilità dell’amministrazione: quasi tutte le norme assunte per motivi propagandistici sulla sicurezza, sul fisco e sulle promesse per la crescita si sono rivelate inutili o dannose non appena spente le luci dei riflettori della scena televisiva.  rappresentazione mediatica

C’è una pericolosa tendenza alla riduzione dei concetti e delle parole. La riforma è ridotta a una congerie di norme, senza alcuna attenzione per i processi organizzativi e sociali della fase attuativa. La decisione è ridotta alla mera approvazione di una legge, senza la profondità culturale e concettuale di una vera innovazione politica.

Il decisionismo si è ridotto a iper-normativismo. Gli snellimenti delle procedure che promettevano un’amministrazione più efficiente in realtà hanno aperto gli argini all’alluvione normativo-burocratica che soffoca la vita quotidiana dei cittadini. Tutti i campi dell’amministrazione – la scuola, i tributi, la giustizia – sono travolti da continui cambiamenti delle regole. Si approva una legge, e prima di attuarla già viene modificata; si accumulano micronorme disorganiche e improvvisate che spargono confusione e contenziosi nell’ordinamento.

La vera riforma dovrebbe, al contrario, rallentare la procedura legislativa: poche leggi l’anno, magari in forma di Codici unitari che regolano organicamente interi campi della vita pubblica, delegando funzioni gestionali al governo e aumentando i poteri di controllo e di indirizzo del Parlamento. Si dovrebbe introdurre l’innovazione della policy analysis rinunciando a legiferare su un argomento prima di aver verificato i risultati della legge precedente.

Ci sono oggi tanti sedicenti liberali; ma fu un liberale vero come Einaudi a fare l’elogio della lentezza parlamentare: meno leggi si fanno – diceva – meglio è per il paese.

Il secondo mito che resiste ai fatti è l’uomo solo al comando. Eppure i guasti della Seconda Repubblica derivano proprio dall’esasperata personalizzazione politica. Sembrava ormai acquisita tra noi questa consapevolezza, e invece vedo crescere una nuova infatuazione. Si confonde la malattia con la terapia. Ho già detto che introdurre il presidenzialismo in Costituzione è come curare l’alcolista con il cognac, se vi piace il modello francese. Oppure curarlo con il bourbon, se vi piace il modello americano. Noi non abbiamo i contrappesi civili degli americani né quelli statuali dei francesi. L’uomo solo al comando si è sempre presentato come una patologia nella nostra storia nazionale, soprattutto oggi nella crisi della politica. Solo in Italia sono potuti diventare protagonisti le due figure opposte e simili del tecnico e del comico, questa addirittura in doppia versione. Tecnocrazia e populismo sono malattie endemiche in Europa. Le cancellerie europee si preoccupano non per noi ma per loro, perché sanno che l’Italia anticipa le innovazioni maligne e hanno paura del contagio del nostro virus.leader al comando

No, non si tratta della svolta autoritaria paventata da un certo refrain di sinistra. Ma il presidenzialismo non è neppure il semplice emendamento di un articolo, poiché implica la riscrittura di parti intere della Carta. È un’altra Costituzione. Non sappiamo se alla fine avremo ancora la più bella Costituzione del mondo.

Non voglio dire che sia un tabù il cambiamento della Carta. Anzi, ci vorrebbe una policy analysis delle modifiche apportate nell’ultimo decennio. Quasi tutte si sono rivelate se non sbagliate almeno controverse: il Titolo Quinto, approvato in fretta prima delle elezioni del 2001, che oggi tutti vorrebbero modificare; lo ius sanguinis, che abbiamo introdotto per consentire a un figlio di emigranti di votare alle elezioni politiche, molto diverso dallo ius soli che oggi invochiamo per dare lo stesso diritto ai figli degli immigrati che ancora non possono chiamarsi italiani; l’obbligo di pareggio di bilancio, approvato sotto il ricatto dei mercati e dell’establishment europeo, che oggi vorremmo derogare senza sapere come liberarci dalle nostre stesse macchinazioni.

chiacchiere sulla CostituzioneD’altro canto basta leggere il testo costituzionale per notare la discontinuità. La bella lingua italiana, con le parole semplici e intense dei padri costituenti, viene improvvisamente interrotta da un lessico nevrotico e tecnicistico, scandito dai rinvii a commi e articoli, come nello stile di un regolamento di condominio. Sono queste le parti aggiunte dalla nostra generazione. Dovremmo prenderne atto con un certa umiltà, con quel senso del limite di cui parla Papa Francesco. Non tutte le generazioni hanno la vocazione a scrivere le Costituzioni. Che la nostra sia inadeguata al compito è ormai evidente. Lasciamo alle generazioni future il ripensamento dell’eredità costituzionale.

Tanto meno questa ambizione può essere affidata al governo PD-PDL, che si dovrebbe occupare di altre priorità, su tutte quella di creare lavoro per i giovani. Qui si misurerà la sua efficacia, e anche il risultato politico del PD. Al governo Letta servirebbe molto pragmatismo. Non ha bisogno di cercare la santificazione con la revisione costituzionale. E allo stesso tempo non può pretendere di condizionare con la lealtà di maggioranza la discussione sulla Costituzione. Sarebbe la prima volta nella storia repubblicana.

Questo rischio è intrinseco alla mozione sull’articolo 138 che si spinge a “impegnare il governo” nella proposta di revisione costituzionale. E ancora più preoccupante è la correlazione che il testo stabilisce tra la riforma elettorale e il nuovo assetto istituzionale. Il Porcellum, dopo essere stato riconosciuto incostituzionale dalla Cassazione, rischia di essere costituzionalizzato dalla mozione parlamentare, poiché qui c’è scritto che non si potrà approvare una nuova legge elettorale prima di aver concluso il lungo processo di riforme istituzionali. È un assurdo giuridico: la legge elettorale è ordinaria e segue procedure più semplici di quella costituzionale. Ma ancor di più si tratta di un autolesionismo politico per noi del PD, dal momento che cederemmo di nuovo a Berlusconi il pallino della partita. Quando avrà esigenza di staccare la spina, non dovrà far altro che portarci a votare senza alcuna modifica al Porcellum. Già una volta, la scorsa estate, ci siamo fatti gabbare accettando di discutere la legge elettorale insieme al pacchetto istituzionale. Sappiamo come è andata a finire. Siamo rimasti col cerino in mano.

Temo che in casa nostra i professionisti della sconfitta siano ancora nella plancia di comando. Per tutte queste ragioni, non ritengo possibile votare la mozione che apre la strada al cambiamento dell’articolo 138 della Costituzione.

Discorso all’assemblea dei senatori Pd del 28 maggio 2013 (Tratto da http://waltertocci.blogspot.it)

Azioni concrete? La trasparenza (di Claudio Lombardi)

Campagna elettorale finita, legislatura che sta per iniziare, programmi dei partiti e delle liste da attuare. Un tema che è una precondizione di base per molto altro: la trasparenza nel rapporto tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini.

Intanto già è prevista. Il 15 febbraio scorso, il Consiglio dei ministri il decreto per la «disciplina degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle Pubbliche Amministrazioni».

Novità importanti quelle introdotte: dall’istituzione dell’obbligo di pubblicità delle situazioni patrimoniali di politici e parenti entro il secondo grado alla pubblicità degli atti dei procedimenti di approvazione dei piani regolatori e delle varianti urbanistiche; dalla pubblicazione dei dati, in materia sanitaria, relativi alle nomine dei direttori generali al principio della totale accessibilità delle informazioni. Il modello di ispirazione è quello del Freedom of Information Act statunitense, che garantisce l’accessibilità di chiunque lo richieda a qualsiasi documento o dato in possesso delle PA, salvo i casi in cui la legge lo esclude espressamente (es. per motivi di sicurezza). E’ stato introdotto il diritto di accesso civico con il quale tutti i cittadini hanno diritto di chiedere e ottenere che le PA pubblichino atti, documenti e informazioni che detengono e che, per qualsiasi motivo, non hanno ancora divulgato. Interessante notare che si prevede l’obbligo per i siti istituzionali di creare un’apposita sezione – Amministrazione trasparente– nella quale inserire tutto quello che stabilisce il provvedimento.

Viene disciplinato il Piano triennale per la trasparenza e l’integrità – che è parte integrante del Piano di prevenzione della corruzione – e che deve indicare le modalità di attuazione degli obblighi di trasparenza e gli obiettivi collegati con il piano della performance».

Lo strumento principale per la trasparenza? Direttamente dagli USA ecco l’OPEN GOVERNMENT DATA.  L’amministrazione Obama ha emanato la direttiva sull’Open Government nel dicembre 2009 nella quale, fra l’altro, si legge “Fin dove possibile e sottostando alle sole restrizioni valide, le agenzie devono pubblicare le informazioni on line utilizzando un formato aperto (open) che possa cioè essere recuperato, soggetto ad azioni di download, indicizzato e ricercato attraverso le applicazioni di ricerca web più comunemente utilizzate”. Gli effetti pratici di questa direttiva si sono concretizzati con la messa in esercizio di Data.gov (http://www.data.gov/) il portale governativo americano creato con lo scopo di garantire un unico punto di accesso a tutte le informazioni pubbliche prodotte dal governo.

Il principio di base è che la pubblica amministrazione dovrebbe essere aperta ai cittadini, tanto in termini di trasparenza quanto di partecipazione diretta al processo decisionale, anche attraverso il ricorso alle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione. In sostanza, i dati prodotti dalla P.A., in quanto finanziati da denaro pubblico, devono ritornare ai contribuenti, e alla comunità in generale, sotto forma di dati aperti e universalmente disponibili. La dottrina dell’Open Government è imperniata su un concetto molto semplice: tutte le attività dei governi e delle amministrazioni dello stato devono essere aperte e disponibili per favorire azioni efficaci e garantire un controllo pubblico sull’ operato.

E IN ITALIA? CITAZIONI SPARSE DAI PROGRAMMI ELETTORALI

Tanto per non dimenticare e per chiedere conto a chi sarà eletto vediamo la sensibilità dei partiti sul tema della trasparenza.

Il programma di Nicola Zingaretti, candidato alla presidenza della Regione Lazio sembra essere chiaro. Nel primo punto del suo programma, alla voce “Una regione che funziona, si legge:

Il nostro primo atto sarà scrivere una nuova legge per promuovere la trasparenza totale della pubblica amministrazione e offrire ai cittadini la possibilità di controllare direttamente ogni passaggio della vita amministrativa.” Da qui derivano gli impegni:

Open Data: su internet tutti i dati dell’amministrazione e i numeri del bilancio per consentire ai cittadini e alle imprese di controllare come vengono spesi i loro soldi

Rendiconto periodico dell’azione di governo, mediante le Giornate della trasparenza
Verbali dei Consigli di amministrazione delle società e delle aziende pubbliche su internet
Tutte le nomine trasparenti e fondate sul merito

Piano Regionale anticorruzione per gare, appalti, contratti e contributi pubblici

Anagrafe degli eletti per rendere pubblici tutti i dati su reddito e attività dei nostri rappresentanti”.

Chiaro, no? Avanti un altro.

Lombardia, Umberto Ambrosoli, candidato alla presidenza alla voce “Trasparenza e legalità” dice:  “Il tema della legalità è un presupposto di metodo e di cultura di governo. La trasparenza, in tutti gli ambiti, è il presupposto di controlli efficaci e diffusi; è anche presupposto di responsabilizzazione per tutti i cittadini.”

Insomma due buoni esempi, ma andiamo avanti.

Su un altro versante Scelta civica prevede una vera e propria “Agenda digitale” che riguarda non solo la P.A., ma anche le imprese. Nel programma si legge: “vogliamo utilizzare l’ICT per fare risparmiare la PA ma anche le aziende e le famiglie, creando concorrenza, eliminando la burocrazia, snellendo le procedure. Vogliamo migliorare l’accesso alle informazioni, permettere i confronti e responsabilizzare le persone e le istituzioni anche grazie all’introduzione di un principio generale di trasparenza assoluta della pubblica amministrazione, secondo il modello del Freedom of Information Act degli Stati Uniti e del Regno Unito”.

Chiaro anche questo. Adesso il Movimento 5 stelle. Alla voce “Stato e cittadini” si legge: Leggi rese pubbliche on line almeno tre mesi prima delle loro approvazione per ricevere i commenti dei cittadini”. Alla voce “Economia” si legge “introduzione di nuove tecnologie per consentire al cittadino l’accesso alle informazioni e ai servizi senza bisogno di intermediari”.

Anche Il Popolo delle libertà ha qualcosa da dire. Alla voce “Agenda digitale 2013-2017” sta scritto nel programma “Portare a compimento la realizzazione del principio generale di trasparenza assoluta della Pubblica Amministrazione, con il coinvolgimento attivo dei cittadini”.

Un po’ vago, ma meglio di niente.

Insomma vince il programma di Zingaretti di cui abbiamo parlato in un recente articolo (http://www.civicolab.it/?p=3961) che si qualifica come il più audace e il più chiaro consentendo a noi cittadini di verificare meglio gli impegni presi. Con formulazioni più vaghe come quelle di altri programmi è più difficile farci i conti. Resta il fatto che la trasparenza è un’esigenza, è prevista da norme di legge (capostipite la 241 del 1990), ma ancora non è stata attuata.

Finita la campagna elettorale si comincia a lavorare e l’impegno di partiti ed eletti si misurerà sul rispetto degli impegni presi e sulla sensibilità rispetto ad alcuni temi cruciali. La trasparenza delle pubbliche amministrazioni è uno dei primi.

Claudio Lombardi

Il diritto-dovere di “chiedere conto”. Cittadini competenti per istituzioni responsabili (di Angelo Tanese)

Le recenti notizie sull’utilizzo improprio del finanziamento pubblico dei partiti ci ricordano che in una democrazia tutte le istituzioni – e quindi anche gli stessi partiti politici – sono chiamate a “rendere conto” del proprio operato, indipendentemente dalla loro natura giuridica, per la funzione sociale che svolgono, o che sono chiamate a svolgere. Se poi ricevono anche contributi  derivanti dalla fiscalità generale, e quindi finanziati dai cittadini, proprio in ragione del principio che il loro funzionamento è in qualche modo un servizio reso alla collettività, allora la trasparenza e la rendicontazione devono essere un obbligo di legge.

C’é evidentemente molta strada da fare se è possibile immaginare, o addirittura sostenere, come qualcuno ha fatto, che il finanziamento pubblico a un partito politico, una volta erogato, autorizza il beneficiario a farne ciò che vuole, essendo un patrimonio privato. Quanto deficit di senso civico e di rispetto delle istituzioni dietro quelle dichiarazioni! Quanta libertà di agire impunemente, al di fuori di ogni basilare principio di accountability, legittimata dall’assenza di regole e di severi sistemi di controllo e di sanzione.

Questa breve riflessione, derivante da fatti all’ordine del giorno, si collega ad un tema più generale oggetto della nostra attenzione da anni, vale a dire quello della responsabilità “sociale” di cui ogni istituzione è portatrice per gli effetti che la propria azione genera nei confronti dei suoi interlocutori e della comunità di riferimento. E del diritto-dovere che i cittadini hanno di “chiedere conto” del suo operato e di pretendere regole ferme di rendicontazione e trasparenza.

Il principio di accountability riguarda tutti coloro che svolgono un’attività per conto di qualcun altro, a partire dalla famiglia (la responsabilità “sociale” dei genitori nella cura dei figli), alle imprese (la responsabilità “sociale” nella produzione di reddito), alle associazioni di rappresentanza e alle organizzazioni civiche (la responsabilità “sociale” dell’azione politica e di tutela di diritti all’interno di una comunità).

Ma non vi è dubbio che il dovere di rendere conto riguarda in primis le amministrazioni pubbliche, “in quanto titolari di un mandato e della potestà di scegliere e agire come interpreti e garanti della tutela degli interessi e della soddisfazione dei bisogni della comunità”, come si legge nelle Linee Guida al Bilancio sociale per le amministrazioni pubbliche del marzo 2006.

Sappiamo che da alcuni anni molte amministrazioni pubbliche sono impegnate nella redazione di bilanci sociali e che a seguito del Decreto Legislativo 150 del 2009 la trasparenza e la rendicontazione ai cittadini devono diventare una modalità ordinaria di gestione dei rapporti con i cittadini. Almeno sulla carta. Ma tutto ciò non basta, se il rischio è sempre quello di assistere a forme autoreferenziali di comunicazione, dove i cittadini sono meri spettatori e fruitori di informazioni parziali. Dove chi comunica può decidere unilateralmente cosa, quando, come e a chi. E dove, a fronte di molte amministrazioni pubbliche sensibili a questi aspetti, e che cercano nuove forme di relazione con i cittadini, più aperte e partecipate, è ancora possibile tollerare in tante altre – la maggior parte – la totale assenza di trasparenza e ascolto, il mancato rispetto di adempimenti e obblighi di legge, se non addirittura il perpetuarsi di comportamenti illeciti e un uso sostanzialmente privato della cosa pubblica. Esattamente il contrario della funzione pubblica e del servizio alla comunità.

Il deficit di accountability che per tanti anni abbiamo tollerato appare oggi in tutta la sua drammatica gravità. In momenti di crisi come questo, con la sottrazione di risorse disponibili per il mantenimento del nostro sistema di welfare, e l’incapacità della classe dirigente di rendersi affidabile, il rischio di perdita di garanzie per i cittadini è altissimo. E quindi il “buon governo” non è più un’opzione ma una necessità impellente. Nessuno può pensare di affrontare scelte così complesse e responsabilità così grandi, come ad esempio quelle di garantire i livelli essenziali di assistenza con la spesa pubblica senza aumentare l’imposizione fiscale o la compartecipazione alla spesa dei cittadini, senza sentire il peso della funzione ricoperta, senza adeguati percorsi di condivisione delle decisioni, e senza nuove forme di partecipazione dei cittadini stessi alla vita democratica e al governo locale.

Sappiamo bene, infatti, che pur a parità di norme generali e indirizzi stabiliti dal Parlamento e dal Governo, è oramai soprattutto a livello locale che si gioca la sfida del cambiamento e del buon governo. Come spiegare altrimenti il differenziale di performance delle Regioni in ambito sanitario o l’estrema eterogeneità di offerta e di qualità dei servizi pubblici locali tra i Comuni, spesso anche limitrofi? Questa diversità di comportamenti e di capacità di amministrare la cosa pubblica deve essere oggi portata alla ribalta, misurata e resa pubblica, se vogliamo che pur in un sistema di autonomie locali siano garantiti adeguati livelli di equità, universalità e solidarietà.

Diventa quindi fondamentale l’azione dei cittadini e il loro impegno nel prendere parte alle fasi di elaborazione, implementazione e monitoraggio delle decisioni che incidono sulla tutela dei diritti. I cittadini sono i giudici più autorizzati a formulare una valutazione e un giudizio sull’operato di chi li governa, per alcune semplici ragioni spesso dimenticate: sono i destinatari delle politiche e fruitori dei servizi pubblici, sono i finanziatori di tali interventi, sono gli elettori di chi li governa, e sono parte attiva della comunità in cui vivono.

Occorre, insomma, pensare oggi all’azione civica come una leva potente per scardinare dalla base tutte quelle situazioni in cui chi amministra la cosa pubblica non sente il peso della propria responsabilità e la funzione di servizio che è chiamato ad esercitare. Che si tratti del livello nazionale, regionale o locale, svolgere le funzioni di governo con onestà, affidabilità e competenza non può essere il frutto del caso, ma l’esito di un percorso consapevole, senza possibilità di deroga o di inerzia ingiustificata. Ed è anche una responsabilità collettiva, che chiama in causa l’esercizio pieno del diritto di cittadinanza, come dovere di prender parte e contribuire alla produzione del bene comune, superando privilegi e interessi di parte e denunciando soprusi e violazioni.

Una delle strade che qui si propone è dunque quella di rafforzare e sviluppare la valutazione civica come strumento di partecipazione dei cittadini al governo locale. I cittadini devono poter contare e dire la loro, proponendosi come analisti attenti, diffusori di informazione civica e attivatori di un ambiente civico in grado di promuovere il dibattito pubblico e il confronto continuo sui temi che interessano la qualità della vita.

Attraverso un’azione sistematica di valutazione dei servizi pubblici locali, realizzata in modo comparativo in diverse realtà del Paese, i cittadini possono rivendicare delle garanzie nei livelli essenziali dei servizi a salvaguardia del welfare locale, verificare e monitorare il livelli di equità e accessibilità del servizio pubblico, disporre di strumenti per giudicare in modo rigoroso e trasparente la “buona” dalla “cattiva amministrazione”, e promuovere un loro ruolo attivo nel governo locale, in una prospettiva di sussidiarietà orizzontale.

A seguito del decentramento amministrativo e del federalismo fiscale, i sistemi sanitari regionali (Regioni e aziende sanitarie) e gli Enti Locali (in primo luogo i Comuni) sono banchi di prova ad alto rischio per la sostenibilità e la salvaguardia del nostro modello di welfare. E sono proprio questi i principali ambiti di sviluppo per una valutazione civica competente, e per una nuova stagione di impegno e di partecipazione dei cittadini alla costruzione di un Paese più coeso e di istituzioni più responsabili.

 

Angelo Tanese – Agenzia di Valutazione Civica di Cittadinanzattiva

La città come bene comune (di Christian Iaione)

Dove va una persona se vive in una città, non ha la fortuna di possedere un giardino e sente il bisogno di immergersi in un ambiente naturale, usufruire di tutti i servizi che uno spazio verde può fornire come correre, leggere un libro su un prato all’aria aperta, respirare aria mediamente più pulita? Come può quella persona nutrire la propria sete di relazioni sociali e incontrare persone nuove, diverse, ricche di esperienze e culture che non possiede? Dove può coltivare il proprio senso di appartenenza a una comunità, contribuire ad arricchire la sua identità con le proprie capacità e passioni, partecipare delle sue tradizioni? Quali sono gli strumenti che accrescono la qualità della propria vita e la rendono più libera di muoversi e magari le consentono di condividere o coltivare stili di vita più coerenti con la propria sensibilità individuale e con quella di chi vive nel medesimo spazio di vita? Cos’è che determina il maggiore o minore valore economico oppure estetico di una comunità sotto il profilo immobiliare?
Tutte queste domande trovano una sola, identica risposta. E questa è: gli spazi urbani di uso collettivo. Essi soddisfano numerosi bisogni del vivere in città perché sono funzionali al benessere delle comunità, come all’esercizio individuale dei diritti di cittadinanza: qualità della vita e del lavoro, socialità, svago, condivisione, senso di comunità, possibilità di coltivare capacità e passioni sono tutte cose che risentono immediatamente della maggiore o minore qualità delle infrastrutture e dei servizi di uso collettivo che una città è in grado di mettere a disposizione dei propri abitanti. Purtroppo però vivono oggi un momento di profonda crisi. Una crisi determinata da due fattori.

I fattori della crisi urbana
Si tratta in primo luogo del deficit e del declino degli spazi pubblici o collettivi tanto nelle periferie, quanto nelle aree centrali, tanto nel momento della loro infrastrutturazione, quanto in quello della loro manutenzione. Il secondo fattore di crisi risiede, invece, nella graduale disaffezione e disattenzione dei cittadini verso gli spazi pubblici urbani che sono percepiti come luoghi di nessuno (o al più dell’ente pubblico locale), anziché luoghi di tutti in quanto spazi comuni. E questo atteggiamento di spoliazione di titolarità e responsabilità da parte dei cittadini consente l’aggressione indisturbata e impunita di questi beni da parte di chi non riesce ad apprezzarne l’importanza per la vivibilità urbana e la coesione sociale.

Sul primo versante, vincoli sempre più stringenti ai bilanci degli enti locali, imposti dalla disciplina comunitaria in materia di patto di stabilità e derivanti dalla dimensione del debito pubblico italiano, oltre alla riduzione dei trasferimenti statali conseguente all’aggravamento dei conti pubblici italiani a seguito della crisi finanziaria del 2008, hanno indotto gli enti locali a ridurre il proprio intervento a favore dei bisogni delle comunità locali. La riduzione delle risorse pubbliche non ha riguardato solo i servizi alla persona, ma sta incidendo fortemente anche sull’ambiente urbano e, in particolare, sugli spazi pubblici.

La crescente penuria di risorse pubbliche fa il paio con una crescente disaffezione dei cittadini, in particolare quelli di più giovane età, verso la preservazione, la cura e il mantenimento dei luoghi di vita e aggregazione dove si svolge la vita comunitaria. Molto probabilmente questa disaffezione trova origine anche in una scarsa opera di educazione alla cittadinanza da parte delle singole famiglie e della scuola. Eppure nella costruzione del benessere urbano è decisivo il coinvolgimento degli attori principali dell’ecosistema urbano, e cioè gli stessi cittadini che usano e vivono la città. La “città ideale” per Lefebvre è, infatti, «una continua opera degli abitanti, essi stessi mobili e resi mobili per e da questa opera. […] Il diritto alla città si manifesta come una forma superiore di diritti: diritti alla libertà, all’individualizzazione nella socializzazione, all’habitat, all’abitare» (1) .

La cura civica delle città
I predetti fattori di crisi nel loro insieme hanno determinato, dunque, un pericoloso aggravamento del degrado locale/urbano. Per tale si deve intendere quello che sta incidendo sull’assetto/aspetto fisico delle comunità locali, con particolare riguardo agli spazi di uso collettivo particolarmente rilevanti per la vita urbana. Interessano qui, anzitutto, quegli spazi urbani caratterizzati da una particolare “rilevanza culturale” (i.e. storica, artistica, architettonica, paesaggistica). Ma non solo. Rilevano qui anche quegli spazi urbani che, pur non essendo caratterizzati dalla predetta rilevanza, rappresentano comunque un collante delle società locali e il cui degrado determina un degrado economico e sociale, diretto o indiretto delle collettività locali. E come tali possono costituire beni comuni urbani.

Per questi beni la “cura pubblica”, cioè quella affidata prevalentemente ai poteri pubblici locali, si sta rivelando insufficiente. Questo sia per ragioni economiche, derivanti dal progressivo rarefarsi delle risorse finanziarie pubbliche, sia per la scarsa capacità della pubblica amministrazione di fare intelligenza collettiva, cioè di mettere a sistema il patrimonio conoscitivo e di competenze presente nella società e di far cooperare tra loro le diverse energie civiche per la cura di questi beni comuni locali.

È, dunque, necessario mobilitare risorse ulteriori, aggiuntive (e non sostitutive) rispetto a quelle pubbliche. In base all’art. 118, ultimo comma, Cost., la ricerca di questo “valore aggiunto” è indirizzata verso la società, organizzata o meno, nell’ambito di un’azione programmata e coordinata di lotta al degrado dei beni comuni locali che sia incentrata questa volta su una “cura civica” dei medesimi (2).

Ed è altrettanto imprescindibile la ricerca di strumenti e strutture idonei a facilitare questo cambio di filosofia incentrato sullo scambio, la collaborazione, la messa a sistema di tutti gli attori; quelli pubblici dotati di poteri, risorse e mezzi indispensabili per la buona cura dei beni comuni; e quelli civici disponibili a mettere in campo le proprie energie, risorse, conoscenze, competenze per prendersi cura dei beni di comunità.

La cura civica degli spazi urbani dovrebbe poggiare su cinque architravi, che rappresentano le cinque linee di azione da intraprendere a livello locale a sostegno della riqualificazione di siffatti beni e per invertire la rotta del degrado e della disaffezione civica. Sono azioni caratterizzate da un diverso grado di praticabilità e incidenti su settori/oggetti diversi (formazione, comunicazione, regolamentazione, riqualificazione dell’ambiente urbano).

Una regolazione locale sussidiaria
La prima linea di azione potrebbe riguardare la implementazione della normativa sui microprogetti di arredo urbano o di interesse locale e la diffusione su larga scala di forme di cura o gestione condivisa degli spazi urbani. Molti enti locali si stanno attrezzando in questa direzione con l’introduzione di disposizioni regolamentari attuative della normativa nazionale sui microprogetti ovvero regolamenti per l’adozione di aree verdi e beni comuni o per favorire la creatività urbana.

Educare alla manutenzione civica
La seconda linea di azione dovrebbe, invece, essere diretta verso obiettivi educativi. Tra le condizioni e, quindi, le politiche che possono consentire la fioritura di giovani capaci di prendersi cura dei beni comuni vi deve essere, dunque, l’apertura all’interno di scuole medie superiori (e possibilmente anche università) di “Scuole di manutenzione civica dei beni comuni”, cioè programmi di educazione non formale alla cura civica dei beni comuni. Il primo esempio di un programma di questo tipo è stato concepito e realizzato da Labsus in due scuole romane e denominato “Rock your school”.

Il partenariato pubblico-privato-civico (PPPC)
La terza linea di intervento dovrebbe tendere a favorire la creazione di forme di partenariato pubblico-privato di natura civica o non profit per la tutela e la cura dei beni comuni locali. Il modello di riferimento dovrebbe essere rinvenuto nell’esperienza americana delle Park Conservancies o dei Business Improvement Districts (meglio note come BIDs). Si tratta di forme di collaborazione contrattuale o istituzionalizzata fra diversi stakeholders locali (i.e. filantropi individuali o istituzionali, associazioni, NGO, imprese locali, cittadini, residenti, commercianti, proprietari immobiliari, ecc.) e fra questi e gli enti locali.

La sussidiarietà quotidiana
La quarta linea di intervento dovrebbe avere ad oggetto nudges (i.e. misure amministrative incentivanti) (3) o, ancora meglio, politiche di responsabilizzazione dei cittadini verso la cura dell’interesse generale e quindi dei beni comuni. Si tratta di quella che altrove si è definita la “sussidiarietà quotidiana” . Essa può farsi rientrare nell’alveo della cd. “comunicazione di cittadinanza”, fondata cioè su una strategia amministrativa basata non sull’esercizio di poteri amministrativi autoritativi, bensì su azioni dirette a convincere i cittadini a condividere, con il proprio comportamento o con le proprie risorse, lo sforzo necessario per il raggiungimento di obiettivi di interesse generale (4).

La wiki-città
La quinta e ultima linea di azione potrebbe consistere in iniziative di comunicazione pubblica (campagne pubblicitarie, attività promozionali nell’ambito di eventi/fiere e strumenti premiali) dirette prevalentemente alle nuove generazioni di educatori, amministratori pubblici e cittadini. Infine, essa si potrebbe tradurre nella creazione di strutture, centri di ricerca o laboratori locali per la facilitazione e la mobilitazione delle risorse civiche, oltre che la disseminazione di tecniche/metodi di deliberazione pubblica, partecipazione o governance collaborativa per la cura dei beni comuni locali (es. Placemaking; Minneapolis Neighborhood Revitalization Program). L’innovazione più importante sul fronte della comunicazione istituzionale dei beni comuni delle città dovrebbe peraltro fare leva sugli strumenti e le potenzialità offerti dal cyberspace. A tal proposito si è parlato di “wiki-sussidiarietà” per illustrare con formula sintetica come le nuove tecnologie e il web 2.0 possono migliorare la trasparenza, l’efficienza e la democraticità del “governo pubblico” degli interessi generali. C’è di più però. La frontiera delle smart cities (o “città intelligenti”) rappresenta una sfida che qualunque comunità o amministrazione locale deve oggi abbracciare se intende proporsi come modello di sviluppo urbano sostenibile e accessibile. E anche in questo caso il sapiente sfruttamento delle nuove tecnologie e del cyberspace può trasformare i cittadini in “curatori quotidiani” dei beni comuni.

Christian Iaione da www.labsus.org
(1) H. LEFEBVRE, Il diritto alla città, Venezia, Marsilio, 1970 (ed. orig. Le droit à la ville, Parigi, Editions Anthropos, 1968). (2) G. ARENA, G. COTTURRI, Il valore aggiunto. Come la sussidiarietà può salvare l’Italia, Roma, Carocci, 2010. (3) R.H. THALER, C.R. SUNSTEIN, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, Michigan (USA), 2008. (4) G. ARENA, La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, Rimini, Maggioli, 2004, p. 69