Cittadini attivi senza passamontagna

Le battute di Grillo sulla formazione delle “brigate di cittadinanza” i cui membri dovrebbero indossare il passamontagna per eseguire interventi di cura dei beni comuni hanno suscitato un grande eco mediatico nella più assoluta ignoranza del fatto che la cittadinanza attiva esiste nel nostro Paese, è molto praticata e ha un seguito di massa. C’è addirittura un articolo della Costituzione che la introduce nell’ordinamento: l’art 118 comma 4. Poche parole, ma chiare: “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Nessuno tra i tanti commentatori si è ricordato di spiegare a Grillo che la cittadinanza attiva non ha bisogno né di brigate né di passamontagna, ma solo di essere conosciuta. A volte ci si chiede se il ruolo dell’informazione sia quello di fare da cassa di risonanza a battibecchi fondati sull’ignoranza o sia quello di informare arricchendo le conoscenze dei cittadini.

Pubblichiamo la prima parte di un articolo di Giuseppe Marletta scritto per il sito di Labsus (Laboratorio per la sussidiarietà) che interviene sulle problematiche sollevate dall’applicazione della norma costituzionale e dall’adozione dei regolamenti per la partecipazione dei cittadini. Il testo completo lo si può leggere a questo LINK

Le esperienze concrete di cura dei beni comuni urbani in tutta Italia ci dimostrano ogni giorno come sia effettivamente possibile un modo diverso di amministrare la complessità del mondo in cui viviamo. Non più soltanto con una delega politica formale, in occasione del rinnovo delle cariche elettive locali e nazionali, ma con un impegno dei cittadini attivi per risolvere problemi sociali e ambientali complessi, a tutela dell’interesse generale.

L’aumento di complessità dei problemi risolti dall’amministrazione condivisa

Dal 2014 ad oggi sono stati fatti numerosi passi avanti: basti pensare all’emanazione di ben 284 Regolamenti per l’amministrazione condivisa dei beni comuni, e comunque alla stipulazione di circa 7.000 patti di collaborazione, che riescono a coinvolgere più di 800.000 persone in tutta Italia. La capacità generativa di questo strumento di amministrazione condivisa è fuori discussione.

Con il passare del tempo, tuttavia, stiamo assistendo ad un costante aumento della complessità della regolazione pattizia e degli stessi problemi risolti dal modello collaborativo. Questa complessità è a dir poco necessaria, perché serve a garantire la piena soddisfazione di tutti gli interessi differenziati, pubblici e privati, meritevoli di tutela.

L’assimilazione della dinamica collaborativa da parte dei Comuni

Nonostante le continue resistenze dettate dal mantenimento delle logiche tradizionali di tipo gerarchico, le amministrazioni stanno cercando di assimilare progressivamente le dinamiche collaborative nascenti dall’Amministrazione condivisa, per farle rientrare all’interno del sistema degli strumenti amministrativi messi a disposizione dal legislatore.

Nel nostro sistema amministrativo, fondato sul principio di legalità, l’amministrazione non può agire senza che la sua azione sia stata previamente indirizzata dal legislatore – nella sua qualità di rappresentante della sovranità popolare – oltre che garantita nei modi e nelle sue forme di manifestazione. Più in particolare, il legislatore individua i compiti, le aree di intervento e le competenze delle singole amministrazioni pubbliche, al fine di soddisfare alcuni specifici interessi ritenuti meritevoli di tutela in un preciso momento storico. Si pensi, per fare qualche esempio, alla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, o alla tutela della salute dei lavoratori, o ancora alla tutela dell’ambiente. La ragione principale per cui una norma “funzionalizza” una determinata attività sta nell’esigenza di controllare al meglio il soggetto chiamato ad esercitarla (M.S. Giannini 1993).

Per ognuno di questi compiti, il legislatore predispone degli assetti organizzativi peculiari, e attribuisce un vero e proprio potere, in grado di incidere unilateralmente o consensualmente sui destinatari. Senza l’esercizio di questo potere l’amministrazione non sarebbe in grado di soddisfare pienamente l’interesse pubblico correlato alla specifica funzione amministrativa che gli è stata affidata.

La funzione (comunale) di collaborazione con i cittadini

Sulla base di questo inquadramento, è necessario comprendere quali siano le funzioni che il legislatore potrebbe aver attribuito all’Amministrazione comunale, per lo svolgimento delle quali siano stati emanati i Regolamenti per l’amministrazione condivisa dei beni comuni.

Tale riflessione scaturisce dalla lettura dell’art. 117, comma 6, Cost., che assegna ai Comuni potestà regolamentare esclusivamente nello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

Il fatto stesso che i Comuni abbiano deciso di regolamentare le forme di collaborazione dei cittadini attivi con l’amministrazione, per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani, non può che voler dire che quest’ultima debba essere inquadrata come vera e propria funzione amministrativa.

Dalla lettura del testo costituzionale, infatti, è possibile affermare che il legislatore abbia voluto assegnare ai Comuni, e a tutti gli Enti territoriali in generale, il compito di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. Il verbo “favorire” all’indicativo presente non lascia spazio a fraintendimenti. Si tratta di una funzione attribuita direttamente dalla Costituzione, che il Comune deve esercitare obbligatoriamente se non vuole incorrere in situazioni di illegittimità.

Più in particolare, nonostante la Costituzione assegni in generale il compito di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini attivi a tutti gli enti territoriali che costituiscono la Repubblica italiana (s.v. art. 114 Cost.), siccome tutte le funzioni amministrative sono attribuite inizialmente ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite ad altri enti territoriali (s.v. art. 118, comma 1, Cost.), è evidente che l’attività di facilitazione dell’autonoma iniziativa dei cittadini attivi, vista come effettiva funzione istituzionale-organizzativa, non possa che essere necessariamente attribuita ai Comuni, essendo questi ultimi gli enti territoriali naturalmente più vicini ai bisogni dei cittadini, e quindi gli unici capaci di raccogliere e valorizzare al meglio le loro idee e le loro proposte.

L’obbligo di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini

In questo senso, quindi, il sostegno collaborativo ai cittadini attivi assume un ruolo puramente funzionale. Più nello specifico, tale funzione deve essere necessariamente inquadrata nell’ambito di uno schema organizzativo specifico – si pensi alla creazione di uffici ad hoc, o comunque all’individuazione di un Responsabile del procedimento -, e siccome implica l’esercizio di poteri amministrativi deve essere garantita da un procedimento amministrativo, che segua le regole dettate dalla legge 241/1990. Pertanto, se il Comune ha la funzione di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, per lo svolgimento di attività di interesse generale, lo stesso deve obbligatoriamente provvedere in tal senso, attivando e portando a termine il procedimento per la formazione di un patto di collaborazione.