Cos’è l’Unione Bancaria e perché serve subito (di Salvatore Sinagra)

Ormai da diversi mesi, almeno  dal Consiglio Europeo di giugno, si parla di Unione Bancaria; qualche commentatore soprattutto di estrazione federalista ha affermato che tutto sommato gli unici passi avanti del vertice di giugno sono avvenuti convergendo verso un accordo sulla regolamentazione delle banche; al contrario, qualche irriducibile euroscettico ha cercato di urlare contro l’Unione Europea che ancora una volta salva le banche e non il popolo europeo. Ma cosa sta succedendo effettivamente?

La mia premessa è che a me non piace il termine Unione bancaria, io preferirei si parlasse di costituzione di un’Autorità Europea per la vigilanza sul settore bancario.

Con l’espressione Unione Bancaria si identifica un sistema che poggia su tre pilastri: (i) l’istituzione di un’autorità di vigilanza europea sulle banche; (ii) una procedura europea di gestione delle crisi bancarie; (iii) un sistema di garanzia europeo sui depositi bancari. Il significativo impegno delle istituzioni comunitarie su tale fronte è forse anche frutto delle crescenti difficoltà delle banche spagnole e della circostanza che difficilmente il governo  spagnolo riuscirà  a ricapitalizzarle.  Con il Consiglio Europeo di giugno i  leader europei affermano la necessità di varare l’Unione Bancaria, poi informalmente i governi indicano nella BCE il soggetto che assurgerà alla supervisione del sistema bancario europeo ed infine il Parlamento europeo si dichiara favorevole all’investitura della BCE  a condizione che sia esercitato il controllo democratico da parte del Parlamento stesso.

Possiamo sintetizzare che l’Unione Bancaria è quindi un meccanismo di gestione sia della fisiologia (come  prevenire le crisi del sistema bancario) sia della patologia (come ci comportiamo se un istituto di credito è prossimo al default). L’Unione Bancaria non è quindi un regalo alle banche, ma un insieme di regole.

A prima vista l’Unione Bancaria potrebbe quindi sembrare una risposta (più o meno precisa e opportuna) all’ultima bomba ad orologeria posta sotto l’Unione Europea, ma così non è poiché le autorità dell’Unione Europea nel 2008 e nel 2009 si sono attivate ed hanno istituito, prima un comitato (comitato europeo per il rischio sistemico), poi un’agenzia per il controllo del sistema bancario (nota con l’acronimo inglese di Eba) e infine un gruppo di studio (il gruppo Liikanen) con la finalità di produrre un rapporto sulle possibili riforme di lungo periodo del settore bancario. Parlare di Unione Bancaria oggi necessita di molte premesse e la regina di queste premesse è che la proposta deve essere analizzata nel più ampio tentativo di modificare la regolamentazione della finanza rispetto alla quale vi sono differenti punti di vista. Vi è chi afferma che l’Unione Bancaria è la riforma più importante; altri dicono che, se nel 2007 ci fosse stata la regola della separazione tra banche di deposito e banche di investimento, il caso Lehman Brothers non si sarebbe verificato; altri, infine, vedono nella tobin tax il migliore intervento per domare la finanza perché la speculazione ha significativi costi sociali e una tassa sulle transazioni finanziarie potrebbe esser lo strumento per far fronte almeno in  parte a tali costi. Forse ha poco senso  scegliere il migliore tra tutti questi punti di vista perché con molta probabilità sono tra loro compatibili e forse anche complementari.

Altra premessa è che a livello di G20 esiste una regolamentazione comune dell’attività bancaria riguardo alle dotazioni di capitale che le banche devono avere: si tratta degli accordi di Basilea, che sono oggetto di molteplici controversie. Accordi che non sono rimessi in discussione dall’Unione Bancaria perché, comunque, la BCE vigilerà sul loro rispetto.

La posizione del Parlamento europeo può suscitare dubbi sui singoli dettagli, ma è assolutamente necessario che in breve tempo sia tradotta in provvedimenti vincolanti. Oggi serve un’ Unione Bancaria perché noi europei non possiamo permetterci una “Lehman Brothers a casa nostra” e perché l’Unione Bancaria potrebbe essere fondamentale per la tenuta dell’euro.

L’Unione bancaria è prima di tutto un meccanismo di prevenzione e risoluzione delle crisi bancarie  e di ricapitalizzazione delle banche. E’ chiaro che i paesi che sono costretti a rincorrere lo spread, qualora si trovassero di fronte ad una crisi bancaria di significativa portata, non sarebbero in grado di ricapitalizzare le banche (il caso spagnolo è sotto gli occhi di tutti). L’Unione Bancaria, quindi,  potrebbe essere  “un sistema di mutualizzazione dei rischi del settore bancario” e se per la mutualizzazione del debito i cittadini dei paesi più virtuosi possono eccepire che per loro non è equità pagare i debiti dei paesi meno efficienti, la situazione è palesemente diversa per quanto riguarda la sostenibilità del sistema bancario. Infatti, i debiti sono ancora nazionali mentre l’operatività delle banche trascende i confini degli Stati nazionali.

E’ palese che l’efficacia dei controlli delle autorità di vigilanza sul settore bancario nell’Unione Europea è abbastanza difforme. Se, per esempio, in  Italia gli istituti di credito non corrono fino a prova contraria, i rischi delle banche spagnole o irlandesi è perché sono stati “vigilati” meglio. Occorre, quindi, un organo unico che vigili sul rispetto di una regolamentazione comune e lo faccia utilizzando le prassi migliori (cioè quelle più rigorose), perché scrivere regole comuni non basta, ma serve che ovunque vi sia lo stesso impegno affinché possano essere rispettate.

Accentrare i controlli sulla BCE, tra l’altro, garantirebbe maggiore terzietà. Oggi i grandi istituti bancari hanno un significativo peso nelle scelte delle autorità che li vigilano mentre, affidare i controlli alla BCE, diluirebbe il potere dei singoli istituti vigilati. Infine, sottoporre tutte le banche alle medesima autorità, alle medesime regole ed alle medesime prassi sarebbe un elemento di completamento del mercato interno e quindi garantirebbe una più equa concorrenza tra i diversi istituti di credito, evitando anche il rischio che vi sia una competizione al ribasso tra le diverse autorità nazionali di vigilanza ovvero il rischio che queste adottino prassi non troppo rigorose per paura di porre in situazioni di svantaggio competitivo le proprie banche.

È palese che i singoli Stati non sono in grado di regolamentare autonomamente banche e finanza. Deve, infatti, far riflettere che almeno da due decenni (quindi prima della vicenda Lehman Brothers) si tenti di convergere su una regolamentazione condivisa a livello internazionale; un sistema bancario unico potrebbe costituire un passo importante affinché sul tema l’Unione Europea parli con una sola voce  e riesca  a concorrere alla definizione di una governance internazionale.

Certo non mancano critiche all’approccio in questione e non tutte sono infondate. Alcuni si chiedono perché la funzione di vigilanza debba essere attribuita alla Banca Centrale Europea. A mio avviso sarebbe opportuno chiedersi il contrario e cioè per quale motivo di tale incarico dovrebbe essere investito un altro soggetto. La funzione di vigilanza del sistema bancario tradizionalmente è propria dell’istituto che batte moneta, ma le banche nazionali dell’area euro attualmente pur vigilando sui loro sistemi bancari non battono moneta. È allora razionale pensare, che, se si accentra a livello dell’Unione Europea il sistema dei controlli, se ne faccia carico chi batte moneta che poi è lo stesso istituto che la vigila (la BCE).

A questo punto ci si domanda se i destinatari delle misure richieste come contropartita per le operazioni di ricapitalizzazione decise dalla BCE possano essere anche gli stati oltre alle banche. A mio parere è opportuno che siano solo le banche, ma in ogni caso l’ Unione Bancaria potrebbe escludere il Fondo Monetario Internazionale dalla gestione delle crisi bancarie il che consentirebbe ai governi di trattare solo con la BCE e non con la “famigerata” Troika.

Infine c’è il tema del controllo democratico, prerogativa che il Parlamento richiama per sé ed è  questo, forse, il passaggio più arduo da affrontare. Sicuramente il Parlamento Europeo non si intrometterà nelle questioni operative e di vigilanza, ma potrà concorrere a definire il quadro regolamentare in cui si muoverà la BCE e soprattutto imporre alla BCE trasparenza nelle sue decisioni. Inoltre, qualora si accettasse il principio che per procedere ad una ricapitalizzazione si debbano imporre condizioni anche agli Stati, alla definizione di tali condizioni potrebbe prendere parte il Parlamento. Il controllo democratico potrebbe, quindi, essere la strada per mitigare il ruolo della BCE, che, come polemicamente sottolinea qualcuno, potrebbe diventare una banca “troppo” centrale.

In conclusione la proposta che prende il nome di Unione Bancaria appare  una misura che conduce nella direzione  della stabilità ed del buon funzionamento del mercato bancario, i suoi benefici sembrano nettamente superiori ai suoi costi e se qualcuno teme che l’equilibrio dei poteri nell’Unione Europea possa divenire troppo sbilanciato a favore della BCE è bene puntualizzare che oggi la voce dell’istituto di Francoforte si sente troppo forte soprattutto perché le altre istituzioni parlano troppo piano. Gli strumenti esistono per far sì che la disciplina della finanza non sia una partita giocata solo dalla BCE, ma le altre istituzioni devono voler essere della partita.

Salvatore Sinagra