Il Mes: sfatiamo i miti, vediamo la realtà

Pubblichiamo un articolo di Fabio Colasanti tratto da www.uominiebusiness.it

Il MES è ritornato all’attualità politica, ma ancora nella maniera sbagliata.   Negli anni scorsi si è discusso di una riforma del MES.   Come spesso succede, il grosso delle proposte di modifica sono state respinte.   Quello che ne è rimasto è una mini-modifica che contiene una sola misura importante: la possibilità che il MES conceda prestiti al Fondo europeo per la risoluzione delle banche (Single Resolution Fund, SRF) se questo dovesse effettuare un intervento che superi le sue disponibilità immediate. La riforma è stata negoziata nel 2018 e un accordo finale è stato raggiunto nel giugno del 2019. Da allora, gli altri paesi aspettano che l’Italia abbia risolto i suoi problemi interni e possa dare il via libera a questa riforma che avrebbe potuto essere ratificata un anno e mezzo fa. Mercoledì 9 dicembre, il Parlamento italiano non deve dare l’accordo perché Giuseppe Conte “negozi nell’interesse italiano”, deve dargli istruzioni perché dica se “Si” o “No” l’Italia accetta l’entrata in vigore di questa riforma.

Da destra le critiche al MES sono incomprensibili. Consistono in affermazioni generiche che vanno dal “mette a rischio i risparmi degli italiani” allo slogan di Giorgia Meloni secondo il quale il MES “servirebbe per aiutare le banche tedesche”. Siamo al livello intellettuale delle accuse di Donald Trump sulla vittoria elettorale che gli sarebbe stata negata da frodi massicce (che lui non solo non riesce a provare, ma nemmeno a delineare in una maniera appena verosimile).

Dai cinque stelle vengono anche critiche dello stesso livello: “il MES sarebbe uno strumento del passato, non adatto alla realtà attuale”. L’affermazione è completamente sbagliata; non c’è nulla che faccia pensare che in futuro delle crisi dei debiti sovrani come quelle che abbiamo visto nel 2010/2011 non possano più ripresentarsi. Avremo sempre bisogno di uno strumento come il MES (preferibilmente integrato nei Trattati UE), sperando di non doverlo mai utilizzare.

In altre parti della società italiana ci sono invece posizioni più comprensibili su di un problema oggettivo: la ristrutturazione o meno del debito pubblico di un paese in difficoltà. Ma queste posizioni non sono comunque giustificabili. Nell’aprile del 2010, con lo scoppio della crisi greca il problema si presentò in maniera chiara: ristrutturare il debito pubblico greco o no? La BCE, l’Italia e la Francia si dichiararono contrarie. Volevano evitare ad ogni costo un default della Grecia (o di un paese dell’euro) e prestare al paese i fondi di cui aveva bisogno per rimborsare tutti i titoli di stato in scadenza (e così facendo dare soldi alle banche che detenevano la maggior parte dei titoli di stato greci sul mercato). Dall’altro lato, c’erano la Germania e il FMI che ritenevano necessaria una ristrutturazione immediata del debito pubblico greco.

Inizialmente prevalse la prima posizione, ma già alla fine del 2010 ci si rese conto che le dimensioni del problema erano tali che una ristrutturazione non poteva essere evitata. Vista la mancanza di preparazione, l’organizzazione dell’operazione prese parecchio tempo e solo nel 2012 si poterono effettuare le due operazioni (marzo e dicembre) che portarono alla cancellazione di titoli di stato greci per 126.6 miliardi di euro. La Grecia fu dichiarata dalle agenzie di rating in “Selective Default”.

L’esperienza greca confermò ancora una volta che in alcune circostanze una ristrutturazione del debito pubblico di un paese può essere inevitabile. Bisogna prepararsi ad una tale eventualità o no? Dopo il default argentino del 2001, lo staff del FMI cominciò a lavorare su delle linee guida da seguire per la ristrutturazione del debito pubblico di un paese. La cosa non piacque ai governi di moltissimi paesi che chiesero al FMI di smettere di lavorare su questo tema. Secondo loro, il solo fatto di parlare ufficialmente della possibilità di una ristrutturazione poteva essere pericoloso per la sostenibilità del debito pubblico dei paesi con finanze pubbliche in difficoltà.

L’esperienza greca mostrò però che alcuni preparativi vanno comunque fatti per evitare di trovarsi in situazioni spiacevoli. Durante la fase di preparazione della ristrutturazione del debito pubblico greco alcuni fondi di investimento piuttosto spregiudicati comprarono a prezzi fortemente scontati dei titoli di stato greci e rifiutarono poi di consegnarli nel febbraio 2012. Le incertezze giuridiche portarono a dover rimborsare integralmente questi veri speculatori per più di sei miliardi di euro.

Con la creazione del MES si decise che dal 2013 tutti i contratti alla base delle emissioni di titoli di stato dei paesi della zona euro avrebbero comportato delle clausole (“Collective action clauses“) che sottopongono le eventuali offerte di ristrutturazione ad un voto dei detentori dei titoli. Se la maggioranza (molto alta, spesso il 75 per cento) dei detentori accetta l’offerta questa è legalmente valida per tutti. In questa maniera dei comportamenti opportunistici (hold outs) come quelli visti nel 2012 non saranno più possibili. Si è quindi presa una misura per rendere più ordinate le ristrutturazioni (che per quanto “ordinate” possano essere rappresentano sempre un momento traumatico per l’economia del paese in questione). Altri avrebbero voluto si fosse fatto di più. Non senza argomenti sostenevano che non parlare delle ristrutturazioni è un non parlare di qualcosa che tutti sanno essere sempre possibile; il mercato non sarebbe influenzato dal fatto che le ristrutturazioni siano ufficialmente previste o meno.

La Commissione europea avrebbe voluto trasformare il MES in un Fondo monetario europeo integrato nei Trattati UE. Altri avrebbero voluto delle regole più chiare sull’analisi di sostenibilità del debito pubblico di un paese da aiutare con alcuni elementi di automaticità di alcune procedure. Già che si parlava di riforme, si è inserita la possibilità che il MES possa concedere prestiti al Fondo europeo per la risoluzione delle banche se questo non avesse disponibilità sufficienti per far fronte ad una nuova crisi.

Le opposizioni degli uni e degli altri hanno lasciato come unico punto importante proprio questa possibilità (che il MES possa agire come “backstop” per il SRF). Questo è un elemento cruciale – sempre voluto dai nostri governi – che serve per far funzionare meglio l’Unione bancaria. Il SRF è chiamato ad intervenire per far fronte al fallimento (risoluzione) di una banca. Il SRF è alimentato da contributi versati dalle banche e, in caso di bisogno, potrà ottenere prestiti grazie all’emissione da parte del MES di titoli comuni a buone condizioni finanziarie.

Per di più, il nuovo testo prevede una modifica delle clausole introdotte a partire dal 2013 nei contratti relativi alle emissioni di titoli di stato da parte dei paesi della zona euro. Queste clausole prevedono – come già visto – che l’accettazione a larga maggioranza di un’offerta di ristrutturazione abbia un valore legale nei confronti di tutti i detentori di titoli di stato. Ma le clausole attuali prevedono che si debba tenere un voto per ogni singola emissione. Il debito pubblico di un paese è composto da decine o centinaia di emissioni. Per ovviare a questa difficoltà, si è previsto che dal gennaio 2022 queste clausole siano sostituite da nuove clausole che prevedano un solo voto per tutte le emissioni toccate dalla proposta di ristrutturazione. I vantaggi sono ovvii. Direi che con questa modifica si è corretto un chiaro errore del testo del 2012.

Per il resto, il nuovo trattato continua a prevedere che l’aiuto sia concesso a paesi in difficoltà effettive o potenziali il cui debito pubblico sia sostenibile e che abbia la capacità di  rimborsare il prestito. Non vedo cosa si possa obiettare ad affermazioni del genere. Su questo punto c’erano state delle proposte che introducevano una certa automaticità delle decisioni sulla sostenibilità del debito e sulla capacità di ripagarlo, ma – per l’opposizione dell’Italia – queste richieste sono state abbandonate.

Per la nuova linea di credito del MES (Pandemic Crisis Support) la Commissione europea e la BCE hanno già fornito le analisi richieste confermando che tutti i paesi dell’eurozona hanno un debito pubblico sostenibile e hanno la capacità di rimborsare i prestiti eventualmente concessi. La condizionalità che rimane è quella relativa al rispetto delle raccomandazioni di politica economica che gli stati membri si rivolgono reciprocamente ogni anno.

Eppure c’è qualcuno che si adombra per questo tipo di condizionalità. La cosa potrebbe essere comprensibile da parte di persone contrarie all’integrazione europea. Non lo è se l’obiezione viene da parte di chi si dice favorevole a una maggiore integrazione. In ogni caso, i prestiti e le spese del Next Generation EU hanno la stessa condizionalità (raccomandazioni di politica economica) più quella che risulta dall’adozione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza e dalle misure decise per la loro messa in opera (pagamenti basati sull’avanzamento delle riforme e autorizzati dopo il via libera di un comitato di rappresentanti degli stati membri).

La contrapposizione tra fondi MES (pericolosi) e fondi Next Generation EU (accettabili) è quindi senza alcuna base. In ogni caso, i fondi che il nostro paese potrebbe ottenere nel 2020/2021 sono pari a circa 105/115 miliardi di euro (27 SURE più 37 MES più 40/50 Next Generation EU). In questi due anni, il nostro ministero del Tesoro dovrà emettere titoli di stato per quasi 1000 miliardi tra finanziamento dei nuovi disavanzi e rinnovo dei titoli in scadenza. Prendere soldi in prestito “fuori mercato” da istituzioni dell’UE o dal MES aiuta sicuramente, ma non risolve certo il problema.

È vero che la BCE sta comprando molti titoli di stato italiani (124 miliardi tra fine dicembre 2019 e fine settembre 2020). È anche vero che il grosso degli interessi pagati dal nostro Ministero del Tesoro su questi titoli gli ritorna come utili della Banca d’Italia. Ma i prestiti UE e MES sono oggi ad un tasso di interesse negativo (-0.20/-0.25 per cento su scadenze a dieci anni). Uno stato che gestisca bene le sue risorse deve indebitarsi là dove quest’operazione costa meno.

Un ultimo punto.   I prestiti SURE e MES hanno una condizionalità solo apparente dal punto di vista del loro utilizzo. Formalmente i prestiti SURE e i prestiti del MES sono per la compensazione della disoccupazione e meccanismi simili e per le spese sanitarie legate al Covid-19. Ma né il MES, né lo SURE richiedono un’addizionalità. Non richiedono che la spesa per queste due voci aumenti nella misura del prestito ottenuto. Richiedono solo che i prestiti siano utilizzati per queste due voci di spesa. Ma i soldi sono fungibili e le condizioni del MES e dello SURE richiedono solo che si siano fatte, in un certo periodo multi annuale, delle spese in questi due campi per una cifra almeno pari a quella del prestito.

Ma tutti i paesi, anche in assenza di questi prestiti, avrebbero indennizzato chi ha perso il lavoro o ha potuto lavorare per un numero minore di ore e avrebbero finanziato la loro spesa sanitaria. Da ogni punto di vista pratico, questi prestiti sono quindi solo una forma di accesso a risorse finanziarie ad un costo più basso e con un minor rischio in caso di crisi. Chi si occupa di aiuto allo sviluppo sa bene che in realtà gli aiuti internazionali non finanziano i progetti specifici per i quali sono erogati, ma le spese marginali dello stato beneficiario.

L’Italia spende ogni anno per la sanità almeno 115 miliardi di euro. Se prendesse il prestito MES, dovrebbe solo fare delle crocette a fronte di alcune spese sanitarie già previste nei prossimi anni. Per lo SURE, lo squilibrio tra quanto si sarebbe comunque speso e il volume dei prestiti è meno forte, ma il meccanismo è lo stesso. L’Unione europea ha utilizzato – molto rapidamente – due capacità di prestito già esistenti (quella della Commissione europea e quella del MES) e le ha ammantate di una foglia di fico legata a due voci di spesa politicamente sensibili e sicuramente aumentate a causa dell’epidemia. I paesi beneficiari possono quindi dire senza problemi di utilizzare i prestiti SURE e MES per gli scopi indicati e liberare i fondi già previsti nei bilanci nazionali a favore di altre spese.

Questo significa che molti argomenti avanzati nel dibattito politico non hanno fondamento. Se l’Italia ricorresse al MES questo non comporterebbe affatto un aumento automatico della spesa per la sanità. Il prestito sarebbe concesso anche se la spesa per la sanità restasse costante. L’Italia, dall’altro lato, potrebbe aumentare fortemente la spesa sanitaria anche senza il prestito MES. Dovrebbe però finanziare la maggior spesa con l’emissione di nuovi titoli di stato italiani. È però presumibile, e sperabile, che un eventuale utilizzo del prestito MES sia accompagnato da una decisione politica di aumentare la spesa sanitaria, cosa di cui abbiamo sicuramente bisogno.

Del resto, questa fungibilità dei fondi e assenza di obbligo di addizionalità appare chiaramente nella bozza di Programma Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR) che è appena stata distribuita alla stampa.   Alle pagine 103 e 104 è indicato chiaramente che sui 193 miliardi di euro che l’Italia potrebbe ricevere tra prestiti e spese, 105.5 sarebbero utilizzati per finanziare spese addizionali che non sarebbero state fatte in condizioni normali, mentre il resto – circa 90 miliardi – servirebbe a finanziare spese già previste; esattamente come i prestiti SURE e MES.

Il programma SURE e la nuova linea di credito del MES sono due risposte intelligenti date dall’Unione europea alla crisi, aspettando di poter lanciare qualcosa di più grosso (Next Generation EU).   Sarebbe un peccato non sfruttarle pienamente.

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